Június 2007
Közigazgatás, reform


  Bevezető
  

  Egy utca hossza; Egy furcsa nap (versek)
  Papp Attila Zsolt

  A visszavonható ténylegesség
  Bakk Miklós

  Igazgatás – közigazgatás – bürokrácia
  Cziprián K. Loránd–Deme Cecília

  Decentralizáció és dekoncentráció
  Butyka Loránd

  A közszolgálati rendszerek összehasonlító elemzése
  Deme Cecília

  A politikai korrupció természetrajza
  Gulyás Gyula

  Napjaink romániai köztisztviselői
  Szőcs Levente

  Helyi önkormányzatok, civil szervezetek és magánvállalkozások
  Jenei György–Kuti Éva–Horváth Ágnes

  A pénzlépő kislány (próza)
  Váradi Nagy Pál

  Szociális partnerség Székelyudvarhelyen
  Balogh Márton

  Romániai magyar nyelvű közigazgatás és közigazgatási nyelvhasználat
  Kozma Csaba


EURÓPAI NAPLÓ
  Mindennapos népszavazás
  Zirkuli Péter


TOLL
  Határtalan irodalom
  Sárközi Mátyás

  Dsida Jenő, a nyelvvédő
  Cseke Péter

  Móser Zoltán erdélyi fényképei elé
  Tánczos Vilmos

  Szebeni kanálisfedők
  Győrffy Gábor

  Igazgatnak, közigazgatnak
  Kalinovszky Dezső


TÁJOLÓ
  Gondolatok a dulaizmus kori székelyföldi arányosítás és kivándorlás témakörében
  Varga Sándor


HISTÓRIA
  Az 1848-as forradalom és a kolozsvári sportélet kapcsolatai
  Killyéni András


VILÁGABLAK
  Centralizáció és decentralizáció az Európai Unióban
  Vasile Prahovean

  Kisebbségi sajtó Európában
  Székely Kriszta


MŰ ÉS VILÁGA
  Irodalom, kultusz, társadalmi nyilvánosság
  Lakner Lajos


KÖZELKÉP
  Személyi állomány és szervezeti kultúra a székelyföldi önkormányzatokban
  Cziprián K. Loránd–Kozma Csaba

  Önkormányzatok és politika
  Hornung Ferenc–Szabó Ferenc

  Cigány-kérdés alulnézetből
  Wilhelm Sándor


TÉKA
  A csoda fogságában
  Demény Péter

  Tan–nyelv–politika
  Benő Attila

  Kegyetlen, szép magyar sors
  Ráduly Zoltán

  A történetek és azok vége
  Péter Árpád

  A helytállás enciklopédiája
  Győrffy Gábor

  A Korunk könyvajánlata
  


TALLÓ
  Geert Bouckaert A teljesítményelvű közigazgatásról
  Deme Cecília



  ABSTRACTS
  

  Számunk szerzői
  

Cziprián K. Loránd–Deme Cecília

Igazgatás – közigazgatás – bürokrácia

 

A közigazgatás mindennapi életünk elkerülhetetlen eleme. Bármilyen helyzetben, életünk bármely pillanatában belebotlunk a közigazgatási szervezettség valamely formájába: ha az utcán sétálunk, vagy munkába megyünk, ha választottjaink egyikéhez vagy a kormányzati rendszer valamely hivatalnokához fordulunk, sőt még akkor is, ha televíziót nézünk.

A közúti forgalom pontosan meghatározott szabályok szerint zajlik, amelyeket a közúti közlekedésre vonatkozó törvények előírásai szerint. Autóinkkal az utak jobb sávján (oldalán) haladunk (vagy bal oldalán, mint Angliában), járműveink különböző nagyságúak, s törvény által megadott szabványok szerint közlekedhetnek, vagy használhatnak bizonyos utakat, amelyeket szintén szabványok szerint osztályoz a jogszabály.

Típusnyomtatványokat kell kitöltenünk, melyeket csak adott hivataloknál nyújthatunk be; a rádió- és tv-adók hullámsávjait is osztályozzák és csoportosítják, hogy egymást ne zavarják. A példák a végtelenségig sorolhatók. A szabályok alapjában véve időnk és energiáink ésszerű felhasználását teszik lehetővé. Emiatt van szükségünk szervezettségre.

Mennél fejlettebb a társadalom, s mennél nagyobb a közösség, annál bonyolultabbak lettek az együttélés azon szabályai, melyek alapján beosztjuk időnket és energiáinkat. Eljutottunk a civilizációnak arra a fokára, ahol majdnem minden mozdulatunkra vonatkozik egy paragrafus, s innen az az elég megdöbbentő következtetés vonható le, miszerint ha kényelmesen akarunk élni, alá kell vetnünk magunkat a társadalom formális szabályainak, ami végeredményben a közigazgatás lényege.

A társadalom annyira bonyolulttá vált, hogy már a legbanálisabb helyzetekben is szervezett rendszerre van szükség ahhoz, hogy egymás mellett tudjunk élni, s választott utunkat követni tudjuk.

 

Adminisztráció vagy igazgatás

Több kortárs kutató a káosz hiányával azonosítja az adminisztrációt. E meghatározás alapján ki is jelenthető, hogy bizonyos értelemben a káosz és az adminisztráció – a klasszikus logika törvényei szerint – ellentétes fogalmak.1

A Lundquist által leírt káosz alapjában véve az igazgatás negatív meghatározása. Sokak szerint valójában ez nem is meghatározás, hiszen nem világítja meg a fogalom pontos értelmét. A pozitív megközelítések attitűdjét leginkább Morstein Marx képviseli. Szerinte az adminisztráció egyes műveletek végrehajtását jelenti egy meghatározott cél elérése érdekében. Felfogásában a művelet a következő alkotóelemekből áll: 1) emberi szereplők, 2) meghatározott személyes kapcsolatok, 3) anyagi eszközök, 4) az eszközök használati módja és 5) egy, a végállapottól különböző kezdeti állapot, függetlenül attól, hogy a célt elérték-e vagy sem.2

Figyelembe véve a fenti jellemzőket – Lundquist és Morstein Marx meghatározásait –, az adminisztráció magában foglal majdnem mindent a társadalmi tevékenységek és szereplők köréből: a cégek tevékenységét (állami és magáncégekét egyaránt), az egyházakat, szakszervezeteket vagy akár az állami intézményeket. Vagyis mindent, ami a szervezettséghez, a szervezetekhez, intézményességhez kötődik, legyenek azok állami, polgári, profitorientált vagy nonprofit szerveződések.

 

A közigazgatás

A laikus számára nincs különbség adminisztráció és közigazgatás között, de mégis, a közigazgatás más, mint az adminisztráció, hisz más a szervező, illetve a cél.

Míg az adminisztráció adott, de azonos jellemzőkkel nem definiálható céllal működő szervezetek gyűjtőfogalma, a közigazgatás csak „azon intézmények köre, melyek a kormányzat által meghatározott tevékenységet fejtenek ki bizonyos társadalmi szükségletek kielégítésére”.3

A fenti meghatározás kiemeli, hogy a közigazgatásban a tevékenység megszervezője nem lehet más, csak a kormányzat valamely helyi vagy központi intézménye. A cél érdekében ezeknek az intézményeknek (és csakis ezeknek) – a közigazgatásnál maradva – eleget kell tenniük egy egész sor olyan közösségi vagy nemzeti szükségletnek, amelyek társadalmi szinten körvonalazódnak.

Ha összehasonlítjuk az adminisztráció és a közigazgatás meghatározásait, a közigazgatásból ki kell zárnunk azokat a szervezeteket és intézményeket, amelyek célja jól behatárolt társadalmi csoportok érdekeinek védelme vagy bizonyos társadalmi osztályok igényeinek kielégítése. E kizárás következtében a közigazgatás csakis olyan intézményekre és folyamatokra értendő, amelyek a közösség vagy a nemzet egészének értékeit, érdekeit képviselik és védik. A klasszikus logika alapfogalmai szerint a közigazgatás az adminisztráció egyik alcsoportja, amelyet a fölöttes nem és specifikus különbség segítségével határoz(hat)unk meg.4

De ha csak ezzel a megkülönböztetéssel dolgozunk, akkor nagyon könnyen összetéveszthető a közigazgatási szervezettség a társadalmi szféra más tevékenységi formáival is.

Hogy a félreértés lehetőségeit kizárjuk, vegyük számba néhány kutató meghatározását, amelyek segítségével a hasonló, de vele nem azonos társadalmi szerveződésformákat megkülönböztethetjük a közigazgatástól:

Davis Jr. (1974): A közigazgatás az az összetett folyamat, ami alapján megfogalmazzák, megvalósítják, értékelik és megváltoztatják a közpolitikák céljait.5

Grover Strarling (1986): A közigazgatás mindazt felöleli, ami az utolsó választási ígéret és a mámoros választási éjszaka után következik.6

Dwight Waldo (1955): A közigazgatás lényege a racionális cselekvés, a racionális cselekvés pedig az, amely egy kitűzött cél elérése érdekében a leghasznosabb.7

Corson és Harris: A közigazgatás a kormányzat azon tevékenysége, amely által ennek céljai megvalósulnak.

Pfiffner és Presthus: Értelemszerűen a közigazgatás a politikai elvek gyakorlatba ültetését jelenti.8

Davis: A közigazgatás leginkább a kormányzat végrehajtó hatalmával azonosítható.9

Felix és Lloyd Nigro öt pontban határozza meg a közigazgatás lényegét: 1) valamely nyilvánosság előtt zajló csoporttevékenység, 2) lefedi a hatalom mindhárom ágát (a törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalmat), valamint ezek kapcsolatát is, 3) igen fontos szerepe van a közösségi akarat kialakításában, s így a politikai folyamatok része, 4) néhány igen fontos sajátosságában különbözik a magánszerveződésektől, és 5) számos csoporttal (csoporttevékenységgel) és személlyel hozható kapcsolatba.10

Nem kétséges, hogy Dwight Waldo álláspontja áll a legközelebb a közigazgatás meghatározásához, jóllehet nem eléggé nyilvánvaló a különbség a közigazgatás és az adminisztráció (igazgatás) más formái között. Teljesen másként fogalmazza meg a többi kutató a közigazgatási szervezet/szervezettség meghatározását. Ezek szerint a közigazgatás sokkal közelebb áll a politikumhoz, mint magához az igazgatáshoz. E tekintetben Presthus és Pfiffner megy legmesszebb, azzal az állítással, miszerint a közigazgatás csak eszköz a politikum számára, hogy az általa képviselt értékeket gyakorlatba ültesse, és a politikum által propagált érdekeket megvédje.

Szembeötlő az is, hogy a közigazgatás sokszor nem más, mint a hatalom végrehajtó formája (a kormányzat megbízottja).

A fentebb kifejtett különbségeken kívül, amelyek segítségével szétválasztottuk a közigazgatást az adminisztráció (igazgatás) más formáitól, rámutatva intézményi és célbeli sajátosságaira, szükség van még egy olyan meghatározásra, mellyel el lehet határolni a közigazgatást a politikumtól.

E szétválasztás mesterséges, hisz a közigazgatási szervezettség minden meghatározása egyaránt tartalmaz utalásokat a szorosan vett közigazgatási szervezőtevékenység mellett a kormányzatra, annak politikumi szférájára is. Episztemológiai szempontból a közigazgatásban szét kell választanunk a politikumot a közigazgatás szervező-, igazgató tevékenységétől, hiszen a fenti meghatározások szerint a kettő – legalábbis néhány meghatározás szerint – megegyezik.

Morstein Marx közös nevezőre hozza a két megközelítést, s arra a következtetésre jut, hogy „a közigazgatás magába foglalja azokat az intézményeket és szervezeteket, amelyek a kormányzat által megszabott tevékenységet folytatnak annak érdekében, hogy meghatározott általános társadalmi szükségleteknek tegyenek eleget”.11

E definícióból egyértelműen kiviláglik, hogy a közigazgatás az állami hatalom valamelyik ágán belül helyezkedik el, pontosabban a végrehajtó hatalommal azonosul, sőt mint ilyen teljesen a politikumi szféra része, mivelhogy egyetlen kormány vagy kormányzat sem lehet mentes a politikumtól.12 Tehát annak érdekében, hogy a közigazgatás lényegét meghatározzuk – amennyiben ez egyáltalán lehetséges –, el kell választani a közigazgatást a politikumtól.

Hogy ezt megtehessük, egy másik, megkülönböztető fogalmat kell bevezetnünk, amihez a döntéshozatal elmélete segíthet hozzá. Ez az elmélet vizsgálja a döntéshozás mechanizmusát különböző intézményekben és szervezetekben, s választ keres arra is, hogy ki, milyen helyzetben hozhat döntéseket.

Alvin Toffler könyvében13 többek között az intézményi és szervezeti döntéshozás folyamatára is utal. Nézete szerint a döntéshozatal mindig a vezető és nem a végrehajtó szervek, egyének feladata.

Amennyiben Toffler elméletét kiterjesztjük az államvezetés területére is, kijelenthetjük, hogy a döntéshozatal joga sohasem a közigazgatás, hanem a politikum kiváltsága volt. A társadalom e rétege látja el a közösség vezetésének feladatát, szűkebb és tágabb értelemben egyaránt.

Másrészt azonban a közigazgatás a döntéshozás folyamatában mindig gyakorol valamilyen szintű befolyást arra a politikumra nézve, amely bizonyos szempontból része a döntéshozatal folyamatának. A közigazgatás részvételi arányának meghatározása ebben a folyamatban azonban igen nehézkes, vagy éppen lehetetlen, hiszen a közigazgatás befolyása a politikum által hozott döntésekre éppoly kevéssé mérhető, mint amennyire nehezen dokumentálható más nyomásgyakorló csoportok időszakos befolyása erre a folyamatra.14

A közigazgatási tevékenység annyira kötődik a politikumhoz, hogy gyakorlatilag a hatalom „out-put”-jának monopóliumával rendelkezik,15 pontosabban nemcsak előkészíti a politikum döntéseit, hanem a közigazgatás az a szervezeti rendszer, amelyik gyakorlatba ülteti a politikum minden döntését. Ezt a monopolisztikus helyzetet erősíti az is, hogy a közigazgatás rendelkezik egyedül a politikai feed-back lehetőségével két választás között, vagyis az egyetlen olyan intézményrendszer, amely két választási turnus között közvetít a társadalom és a politikum között. A kormányzat a közigazgatás által jut információhoz az általa vezetett közösség állapotáról, s a felmerülő problémákat megoldani csakis a közigazgatás intézményei által nyílik lehetősége.

Ennek a működési és intézményi szempontból egyaránt szoros kapcsolatnak köszönhetően nem jelenthető ki egyetlen intézményről sem, hogy csupán és kizárólag politikai (döntéshozó) vagy közigazgatási (végrehajtó) szerepe lenne. A két szerveződési forma határai igen elmosódottak, ahhoz hogy az állami intézmények közül ki tudjuk választani a végrehajtó (közigazgatási) és a döntéshozó (politikai) intézményeket (és beosztásokat), minden intézményt külön kell vizsgálat alá vetni. Ha az emberi test működésével hasonlítjuk össze egy intézmény tevékenységét, a közigazgatás lenne a test, a döntéshozó politikum pedig a fej, ahhoz hogy, cselekedj, mindkettőre szükség van.

 

A bürokrácia

Nemcsak a köznyelv, hanem a szakirodalom is sokszor egyazon dolgot ért bürokrácián, közigazgatáson és adminisztráción. Bár a három kifejezés közötti ismeretelméleti vizsgálódás jól kitapintható különbségeket mutat ki, ezek nyomán azonban mégsem magyarázható meg az a negatív értékítélet, amely a bürokrácia szó használatához kapcsolódik.16

Ez a megbélyegző szóhasználat azoknak a köztudatban meghonosodott sajátosságoknak köszönhető, melyek a mindennapi gondolkodás számára a hivatali munkát a működésképtelenség szinonimájaként határozzák meg. Mi az, ami megkülönbözteti a közigazgatást a bürokráciától? A különbségtétel érdekében vessük egybe a két alapvető fogalom meghatározásait.

Max Weber szociológus-politológus foglalkozik először behatóan a bürokratikus rendszerrel, rendszerekkel. A 20. század elején megfogalmazott elmélete szerint a bürokrácia alapvetően társadalmi és politikai jelenség, amelynek sajátosságai a következők: 1) a hivatali tekintély alapján meghatározott alá- és fölérendeltségi viszonyok; 2) az elvégzett munka nagyfokú megosztottsága; 3) a beosztásokra és azokat betöltő személyek szintjére lebontott komplex szabályrendszer; 4) a személytelen interperszonális kapcsolatok, amelyek a pártatlanságot hivatottak megteremteni a rendszeren belüli és azon kívüli személyekkel való kapcsolatban; 5) a személyzet kiválasztása és előléptetése, illetve a munkaköri teljesítmény elbírálása szigorúan szakmai szempontok alapján történik; 6) a munkavégzési ügyvitel pontos szabályozása – rutin.17

A különbségek nyilvánvalóak. Míg Morstein Marx meghatározott személyi kapcsolatokról – bármilyen formát ölthető meghatározottságokról – beszél, Weber a személyes kapcsolatokat személytelenként definiálja, azaz meghatározza a kapcsolatok természetét mint olyan viszonyt, amelyben az adminisztrációban részt vevő szereplők szubjektív hozzáállása szigorúan kerülendő. Emellett Weber a szervezet működési rendjét valamely beosztást betöltő személy jogainak és kötelességeinek rendszerére bontja le.

A második weberi sajátosság is eltér Morstein Marx közigazgatás-meghatározásától. Morstein az anyagi eszközök felhasználásának módjáról beszél, azaz valamiféle szabályokról, ám ezeket távolról sem határozza meg annyira pontosan, mint Weber, meghagyván a „műveletekben részt vevő” személyek számára a szabályok kialakításának szabadságát, míg Weber leszögezi: a bürokráciában semmi sem lehet esetleges, s kifejti, hogy a szervezet céljait szem előtt tartva a tekintély szabja meg a közigazgatásban részt vevő személyek jogait és kötelességeit.

Ugyanaz a működéselvű meghatározottság figyelhető meg a munkafolyamatok esetében is. Míg Morstein Marx megfogalmazása az emberközi kapcsolatok adott szabályairól tesz említést, Weber az emberi viszonyok szigorú szabályozottságáról beszél, kizárva így az esetlegest, a találékonyságot, a spontaneitást, mely Morstein igazgatásfogalma szerint megengedett (pontosabban nem tiltott). Ráadásul: Morsteinnél meg sem jelenik a professzionalizmus követelménye, mely Weber definíciójának egyik alapkritériuma.

A két kutató megállapításait számba véve ugyanoda jutunk el, mint azt a közigazgatás és a szervezettség más formáinak meghatározásakor tettük. A közigazgatás a bürokráciával való viszonyában egy alfaj, azaz a közigazgatás a bürokrácia fölé rendelődik. A közigazgatás meghatározása bővebb, mint a bürokráciáé, melytől néhány olyan jegy különbözteti meg, amely eléggé sajátossá teszi ahhoz, hogy a logika szabályai szerint önálló fogalomnak tekinthessük.

Más szóval: minden bürokrácia közigazgatás, ám nem minden közigazgatás bürokrácia.

 

A köztudat értékítéletei

Természeténél fogva a köztudat olyan módszerek alapján ítél, amelyek középpontjában nem tudományos, hanem morális és etikai – azaz filozófiai – megfontolások állnak. A köztudat a bürokráciát rosszindulatú, negatív, megvetendő dolognak tartja. Ez a megbélyegzés a bürokrácia olyan sajátosságain alapszik, amelyek a működés szempontjából létfontosságúak.

Legtöbbször azt szokás a bürokráciának felróni, hogy megveti az embert, a személyt, akivel dolgozik, aki bajával a bürokratikusan megszervezett igazgatáshoz fordul. Az értékítélet alapját képező megfigyelés pontos, ám mindez csupán az érem egyik oldala.

Az emberek nagy többsége a rendszer személytelenségéért kárhoztatja a bürokráciát. Az elégedetlenség leginkább a hivatal közönyének szól. A hivatalhoz forduló ember személyiségének a semmibevétele minden helyzetben frusztrációt és ellenérzést vált ki. Annál nagyobbat, minél magasabb pozíciót tölt be az illető a társadalomban. A frusztráció gyökere pedig az, hogy miközben a demokrácia lehetővé teszi az egyén számára az önerőből való felemelkedést, keserves munkával kivívott társadalmi státusa a hivatalok és közigazgatás előtt semmissé, lenullázhatóvá válhat.18

Mivel ezek a magas társadalmi státussal rendelkező személyek a társadalom megbecsült tagjaiként a véleményformálás és az értékítéletek forrásai, nem lehet csodálkozni azon, hogy ennek a tekintélynek köszönhető a társadalom bürokráciát elítélő véleménye. A személyes kapcsolatok előtérbe kerülésével azonban lényegében megszűnne a törvény előtti egyenlőség; olyan szempontok érvényesülnének a hivatali kapcsolatokban, mint a rokonság, a szimpátia, anyagi előnyök stb. A személytelenség eltűnése a nepotizmus és a korrupció előtt nyitna kaput.

Rendszerint a bürokrácia hibájául róják fel a szigorú és hierarchikus szerkezetet s nem utolsósorban a szigorú ügyrendet, amely szerint munkáját végzi. Ezek a sajátosságok azonban csak akkor válnak nyilvánvalóvá, ha a rendszer működését figyeljük: a hierarchizáltság miatt a döntéshozás módszerei olyan irányban hajlamosak fejlődni, hogy azokból a hierarchia alacsonyabb fokán álló szereplők kimaradnak; minden döntéshozói feladat a hatalmi piramis csúcsán gyűl össze, ami az ügyek „intézését” igencsak megnehezíti, lelassítja. Emiatt alakul ki az a jelenség, amely a szociológia nyelvezetében a hivatali (szervezett) agresszivitás megnevezést viseli – de amelyik lényegében a hivatal packázásaira utal.

Ennek a kínos lassúságnak azonban jótékony hatása is van: bizonyos stabilitást kölcsönöz a társadalomnak, amelyet az intézmény irányít, s ez a biztonság minden állam vagy társadalom túlélésének igen fontos biztosítéka.19

 

Bürokrácia nélkül, avagy mi az ad-hocrácia?

Létezhet vajon társadalom bürokrácia nélkül, mindazon dolgok nélkül, amiket a hivatali szervezettség jelent?

A válasz, pontosan a folyamatosság és a stabilitás igénye miatt, csak nemleges lehet. Másként fogalmazva: senki sem próbált meg kormányozni egy nagy területen szétszórt tömeget valamilyen bürokratikus rendszer nélkül, hiszen ez egy racionális gondolkodás számára lehetetlen.20

Mégis fel kell tennünk a kérdést, hogy a kiszűrhetőek-e, akár egy reform által is, a bürokratikus hivatali rendszer negatívumai.

A választ a múlt század hatvanas éveinek futurológusai fogalmazták meg először, akik jelezték, hogy a bürokratikus rendszer tehetetlensége miatt elveszíti hatékonyságát és ezáltal legitimitását is.

Hatékonyságának elvesztése elsősorban a megnövekedett információmennyiségnek és azok megkésett válaszreakcióinak köszönhető. A bürokratikus szervezetben dolgozó személyek viselkedése szigorúan meghatározott és szabályozott. A szigorú alá- és fölérendeltség a beosztásokat és azokat betöltő személyek viselkedését nagymértékben korlátozza, ez a (döntéshozatali) korlátozottság vezet az információáramlás teljes vagy részleges bénultságához. A bürokratikus rendszerek az információfeldolgozás szempontjából nagyon nehézkesek, ugyanis a bejövő információ és a rendszer válaszreakciója között eltelt idő nagyon hosszú.21 Az egységnyi idő alatt megnövekedett információmennyiség és ennek gyors ütemben való áramlása a jelenlegi bürokratikus rendszereket hatékonytalanná tette a szociális és gazdasági szférából jövő ingerek feldolgozására, melyeket, elvben, uralnia kellene.

A bürokratikus rendszer lényegében a 19. században jött létre, egy olyan társadalomban, amely a helyváltoztatás és az információáramlás szempontjából – mai mércével mérve – sokkal lassúbb volt. A korabeli feltételek között az információ bürokratikus feldolgozása megfelelt a szociális és a gazdasági környezetből jövő ingermennyiségnek és sebességnek. A 20. század második felében bekövetkezett az úgynevezett második ipari és informatikai forradalom. A számtalan műszaki jellegű felfedezés széles körű alkalmazása megnövelte az adott és kapott információ mennyiségét. Mindez felgyorsította a társadalmi és gazdasági folyamatokat, de egyszersmind anakronisztikussá tette a bürokratisztikus közigazgatási rendszer(eke)t, amelyek már nem voltak képesek ellátni társadalmi és gazdasági szerepüket, ellenőrizni és irányítani a társadalomban zajló folyamatokat.

A közigazgatás tulajdonképpen egy a gazdasági és szociális problémák megoldására létrehozott rendszer. A társadalmi és gazdasági folyamatokban megjelenő és egyre gyakoribbá váló problémák késztették a 20. század végére a bürokratikus rendszer(eke)t, hogy alkalmazkodjanak az új feltételekhez. Új, a belső működésre vonatkozó változásokat vezettek be, s e változások megváltoztatták működésének sajátosságait, de a rendszert önmagában véve nem.

A változások elsősorban a kívülről jövő információk gyors feldolgozására és a válaszreakciókra vonatkoztak, javítani kellett az információátadás folyamatát, az információfeldolgozás minőségét és nem utolsósorban az információra adott válaszok sebességét, egyszóval a rendszer reakcióképességét.

A bürokráciában az információfeldolgozás szakaszos. Amíg egy adott információ eljut a megfelelő szakemberhez, több hierarchikus lépcsőn megy át. Az információ feldolgozása nem jelenti az adott ingerre jelentkező reakció megfogalmazását. A döntés, a reakció forrása, rendszerint a hierarchikus rendszer legfelsőbb szintje. A döntéshozatal előkészítése, a válaszreakciónak az egyik feltétele a szakemberek kezében található, és ez magas szintű elemzést és jóváhagyást igényel. Ezért a bürokratikus rendszerekben az információ átvétele és a válaszreakció között eltelt idő nagyon hosszú.

Az információfeldolgozással kapcsolatos problémák a bürokráciában először is a szakértelemhez kötődnek, másodszor pedig a döntéshozatal folyamatához.22

Egy bürokratikus rendszerben az információ átvételének szintje nem egyezik meg az információ feldolgozásának a szintjével, sőt az információfeldolgozás szintje sem egyezik meg a döntéshozatal szintjével. Ez a lépcsőzetes folyamat legalább ötszörös időveszteséget jelent ahhoz az esethez viszonyítva, amikor az információ átvételének a szintje megegyezik az információ feldolgozásának és a döntéshozatalnak a szintjével.

A bürokrácia megoldása: az információ átadása és feldolgozása között eltelt idő lerövidítése. Ezeket a tevékenységeket optimálisan egy hierarchikus rendszer egyetlen szintjén kellene megszervezni. Ez azonban nem lehetséges egy klasszikus bürokratikus rendszerben, ahol minden egyén rutinmunkát végez, jól meghatározott szabályok alapján, és ahol a feladatkörök átfedése nem lehetséges.

A környezeti ingerekre adott válaszreakció lassúságának a problémája abból következett, hogy a bürokráciának olyan szociális-gazdasági problémákat kellett megoldania, amelyek egymáshoz kapcsolódó tevékenységi területeken jelentkeztek. Mind a probléma, mind a megoldás a bürokrácia személyzeti és fizetéspolitikájához kapcsolódik. Magas szinten képzett új szakembereket alkalmaztak, akiket meghatározott időre tevékenységi területekként csoportokba szerveztek. Így tehát a bürokratikus rendszer jelentősen lecsökkentette a válaszreakció idejét és a személyzeti költségeket.

A módszert először csak a gazdaságban alkalmazták,23 de már léteznek olyan kutatási intézmények is, amelyek a fentebb leírt modell alapján működnek. A szakemberek azonosítják a probléma forrását, és megoldási javaslatokat ajánlanak. Újabb probléma felmerülése esetén pedig újabb szakembercsoportot hoznak létre.

 

JEGYZETEK

1. Lundquistot idézi Heady, Ferrel: Public Administration. A Comparative Perspective. Marcel Dekkel Inc., Boston, 1996.

2. Morstein Marx: The Administrative State. In: Heady, Ferrel: Public Administration. A Comparative Perspective. Marcel Dekkel Inc., Boston, 1996. 112–114.

3. Uo.

4. Lásd Deleanu, Ion: Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. II Ed. Chemarea, Iaşi, 1994.

5. Lásd Alexandru, Ioan: Introducere în teoria administraţiei publice. Ed. Sylvi, Buc., 1997.

6. Lásd Stillman, Richard (ed.): Közigazgatás.  Osiris Kiadó, Bp., 1996.

7. Lásd Waldo, Dwight: Administrative State. In: Shafritz & Hyde (eds.): Classics of Public Administration, Harcourt & Brace, Orlando, FL / USA, 1997.

8. Lásd Stillman, Richard (ed.): Public Administration. Concepts and Cases. Houghton Mifflin Comp., NY/USA, 1996.

9. Uo.

10. Lásd: Alexandru, Ioan: Administraţie publică. Ed. Lumina Lex, Buc., 2000.

11. Morstein Marx: The Administrative State. 112–114. Idézi Heady, Ferrel: Public Administration. A Comparative Perspective. Marcel Dekker Inc., Boston, 1996.

12. Az angol nyelv eléggé egyértelművé teszi a különbségeket: a politics alatt a politikum teljes  egészét definiálja, a polity a politikában résztvevő személyekre és azok gondolkodására vonatkozik, míg a policy a politika folyamatára.

13. Toeffler, Alvin: ªocul viitorului. Ed. Politică, Buc., 1973.

14. Hague, Harrop & Breslin: Political Science. A Comparative Perspective. St. Martin Press, New York, Cap. No. 14 The Bureaucracy.

15. Almond & Powell: Comparative Politics Today. A World View. Harper Collins, New York, 1992. 143.

16. A késő középkori filozófusok a bürokráciát a demokrácia ellentéteként határozták meg. Míg a demokrácián (szabad) választásokon alapuló kormányzati rendszert értettek, addig a bürokrácia a szakértők kormányzati rendszerét testesítette meg.

17. Weber, Max: Bureaucracy. In: Shafritz & Hyde (eds.): Classics of Public Administration. Harcourt Brace College Publishers, Orlando, FL, USA, 1997. 37–43.

18. Miért ez a paradoxon? A demokrácia a különleges adottságokkal rendelkező személyek felemelkedését segíti elő, másrészt azonban ember és ember közti különbségek felszámolásán fáradozik. Ilyen például a szavazati jog. Miért van az, hogy Einstein, aki a világ legokosabb embere, és Rockefeller, aki a leggazdagabb, ugyanúgy egyetlen szavazattal rendelkezik, mint a világ legszegényebb emberei? Bővebben lásd Fuguet: A kontárság kultusza. Gondolat Kiadó, Bp., 1991.

19. Az anarchia vagy a szabadelvűség nem jelenti az együttélés szabályainak teljes elvetését, ahogy azt a közhit tartja. A nyitott társadalom nem azonos az anarchiával, a káosszal, sem a társadalmi szerződés előtti hobbesi farkasvilággal. A filozófiai és politikai anarchizmus csak az államnak a magánéletben betöltött irányító/vezető szerepét kérdőjelezi meg, azzal a törekvéssel, hogy az állam szerepét az életben lehetőleg csökkentse. Bővebben lásd: Bozoki és Sükösd (szerk.): Anarchizmus. Századvég Könyvkiadó, Bp., 1991.

20. Toeffler, Alvin: ªocul viitorului. Ad-hocraţia viitorului. Ed. Politică, Buc., 1972.

21. Elias, Norbert: Az időről.  In: Időben élni. Történeti szociológia tanulmányok. Akadémiai Kiadó, Bp., 1990.

22. Stillman, Richard (szerk.): Közigazgatás. Osiris Kiadó, Bp., 1997.

23. Lásd im: 188. és kk.