Halász Gábor

Az oktatás és az európai integráció

A tanulmány az Integrációs Stratégiai Munkacsoport „Oktatás, képzés, tudomány” munkacsoportjának kétéves elemző munkáján alapul és az a célja, hogy az oktatás és képzés területén segítse egy hosszabb távú nemzeti integrációs stratégia kialakítását, amely e területen is lehetővé teszi a csatlakozással járó előnyök minél teljesebb kihasználását. A szerző három alapvető problémakör elemzését tartja szükségesnek: 1. Milyen helyet foglal el ma és a belátható jövőben az oktatás kérdése az Európai Unión belül? Vajon beszélhetünk-e ezen a területen közös európai politikáról, és miben áll az Unió tevékenysége ezen a területen? 2. Milyen haszonnal és költségekkel járhat a magyar oktatás számára az uniós csatlakozás? Milyen új lehetőségek tárulhatnak fel és milyen költségekkel, milyen új kényszerekkel kell számolnunk? 3. Hogyan áll Magyarország felkészülése az Unióhoz való csatlakozásra az oktatás és a képzés területén? Miben állunk jól, és hol merülhetnek fel megoldandó problémák? Milyen lépéseket kell megtenni a zavartalan csatlakozás érdekében? Milyen elemei lehetnek egy sikeres integrációs stratégiának az oktatás és képzés területén? A több mint hetvenoldalas tanulmányból áprilisi, májusi és júniusi számainkban közlünk részleteket.

Az oktatással kapcsolatos döntési, szervezeti és hatalmi viszonyok az Európai Unióban

Az oktatással kapcsolatos közösségi szintű felelősség tartalma és különösen terjedelme a tagállamok közötti állandó viták és egyeztetések során alakul, mivel az Unióról szóló szerződés ezt nem határozza meg lezárt módon. A tagállamok között soha sincs teljes egyetértés azzal kapcsolatban, hogy ez a felelősség milyen terjedelmű legyen.¹ Általában abból kell kiindulnunk, hogy az Unió kompetenciája és szerepe az oktatás területén egy ma is tartó átalakulási, fejlődési folyamatban formálódik. A jövőben az Unió e területen is fokozatosan egyre nagyobb szerepre tesz szert, de ez a szerepbővülés mindig viták közepette és konfliktusos folyamatban valósul majd meg.

A közoktatásért való felelősség az EU-n belül – hasonlóan ahhoz, ahogy ez más területeken megfigyelhető – különböző szereplők között oszlik meg. A két legfontosabb szereplő, amelyek között állandó küzdelem folyik saját kompetenciájuk megőrzéséért vagy a másik terhére való bővítéséért, a tagállamokat képviselő Tanács és a közösség nemzetek feletti jellegét képviselő Bizottság.

A döntési hatalom természetesen itt is a Tanács, azaz a tagállamok minisztereiből álló testület kezében van, hiszen egyedül ennek van jogalkotási hatalma, és ez hozhat a tagállamokra kötelező érvényű döntéseket. A Tanács keretén belül tanácskozik a tagállamok oktatási minisztereinek a tanácsa, amely az Unió közoktatással kapcsolatos politikájának legfontosabb alakítója. Döntést hoz az uniós programokról, lehetősége van kötelező érvényű szabályok megalkotására, az acquis communautaire részévé váló uniós jog fejlesztésére. A Tanács által alkotott szabályok között alig van olyan, amely jogi értelemben kötelező érvényű lenne (ilyennek tulajdonképpen csak a más országban munkát vállalók gyerekeinek iskolázásáról, valamint a szakképzés és a felsőoktatás területét érintő, a diplomák és képesítések elismeréséről rendelkező direktívák tekinthetők). A miniszterek üléseit az ún. Oktatási Bizottság készíti elő, amely a tagországok minisztériumainak a képviselőiből áll. Ennek a bizottságnak a munkája kevéssé ismert, holott az oktatási integráció szempontjából meghatározó jelentősége van.

A Tanács a tagállamokat képviseli, a Bizottság pedig az Unió nemzetek felett álló és perspektivikus érdekeit. A Bizottság természetes módon – hiszen a missziója erre kötelezi – az uniós felelősség és hatalom kiterjesztésében érdekelt. Ez a testület az oktatás területén is a közösségi politikák legfontosabb kezdeményezője. A bizottság egyik tagjának² a kompetenciaterülete az oktatás, de az ő kompetenciaterületébe tartozik a tudomány és a ifjúságpolitika is. A Bizottság az oktatás területén is aktív kezdeményező szerepet játszik. Egyfelől javaslatot tesz a Tanácsnak az EU oktatási programjaira, másfelől elkészíti és kiadja azokat a politikai dokumentumokat (Fehér könyvek), amelyek egy-egy területen a közösségi politikát megfogalmazzák. Az oktatás területén 1996 elején jelent meg ilyen dokumentum³.

A Bizottság végrehajtó szervezete ún. főigazgatóságokból áll, melyek közül a XXII. foglalkozik az oktatással (Directorate-General XXII. Education, Training and Youth). A végrehajtó szervezeten belül oktatási kérdésekkel foglalkozó szervezeti egységet a Bizottság csupán a nyolcvanas évek legvégén hozott létre: 1989-ben alakult meg az Emberi Erőforrások Egység (Human Resources Task Force), amelyből csak a Maastrichti Szerződés után jött létre a XXII. Főigazgatóság. Ennek legkomolyabb feladata a közösségi oktatási, képzési és ifjúsági programok végrehajtásának az irányítása. A XXII. Főigazgatóságnak 1997-ben több mint 200 munkatársa volt.

A XXII. Főigazgatóságon belül három nagyobb szervezeti egység (igazgatóság) működik: (A) az oktatási programok igazgatósága, (B) a szakképzés-politikai igazgatóság és (C) a nem tagországokkal való kapcsolatokért, az ifjúsági programokért és a dokumentációs és információs szolgáltatásokért felelős igazgatóság. Az oktatási programok igazgatóságának a legfontosabb feladata az általános képzés területén zajló közösségi programok (1995 és 1999 között a Socrates-program) irányítása. Az ezen az igazgatóságon belül működő szervezeti egységek között külön figyelmet érdemel az első, amely az oktatásügyi elemzésekkel, a jövőbeni fejlődési perspektívák elemzésével és az egyéb közösségi politikákkal való kapcsolatok kérdéseivel foglalkozik. Ennek az egységnek a felügyelete alá tartozik a tagországok oktatási rendszereinek és oktatáspolitikájának összehasonlító vizsgálatával foglalkozó Eurydice központ felügyelete. Emellett ezen az igazgatóságon belül egy-egy egység foglalkozik itt a felsőoktatási, a közoktatási, valamint – együtt – a nyelvoktatási, távoktatási és felnőttoktatási programokkal. A szakképzés-politikai igazgatóság legfontosabb feladata a szakképzési közösségi programok irányítása. Ezen belül is négy szervezeti egység működik, melyek közül az első feladata a Leonardo-program irányítása, a tagországok szakképzési politikájának és képzési rendszereinek az elemzése, a harmadiké a szakképzéssel kapcsolatos vizsgálatok és jelentések készítése, végül a negyedik foglalkozik a képesítések és szakmák megfeleltetésének a kérdéseivel. Ez utóbbi egység tartja a kapcsolatot a szakképzéssel foglakozó közösségi intézettel, a CEDEFOP-pal. Végül a nem tagországokkal való kapcsolatokért és a többi közösségi programért felelős harmadik igazgatóságon belül három szervezeti egység működik. Az elsőhöz tartozik a Tempus-program, és ez tartja a kapcsolatot a Torinóban működő Európai Szakképzési Alapítvánnyal. A második feladata az Unió ifjúsági programjainak az irányítása, és a harmadiké a dokumentációs és információs szolgáltatás.

Noha a főigazgatóságoknak meghatározó szerepük van a közösségi programok irányításában, a stratégiai jelentőségű döntéseket e területen mégsem a Bizottságnak alárendelt főigazgatóságok, hanem a tagállamok képviselőiből álló felügyelőbizottságok hozzák (ilyen bizottság a Socrates- és a Leonardo-program mellett egyaránt működik).⁵ A közösségi programok végrehajtásának az irányításában is megjelenik tehát a bizottsági és a tagállami ellenőrzés közötti szerepmegosztás, és természetesen fellépnek az ezzel együtt járó kikerülhetetlen konfliktusok is. Fontos hangsúlyozni azt is, hogy a közösségi programok technikai szervezésével kapcsolatos feladatokat általában nem közvetlenül az igazgatóságok munkatársai végzik, hanem az azoknak alárendelt, de jogilag és szervezetileg önálló „háttérszervezetek”, a Technikai Támogató Hivatalok (Technical Assistance Offices). Ezek az ún. TAO-k konkrét szervezési kérdésekben általában komolyabb kompetenciával és több információval rendelkeznek, mint az igazgatóságok.

A főigazgatóságok bemutatásakor említettük azokat az Unió által korábban létrehozott intézményeket, amelyeknek közvetlen hatásuk van az oktatásra. Az egyik a korábban Berlinben, de ma már Görögországban működő CEDEFOP nevű intézet, amely a szakképzési rendszerek összehasonlításával és a közösségi szakképzési politika szakmai megalapozásával foglalkozik. Ez az első oktatással foglalkozó közösségi intézmény: 1975 ben hozták létre⁶.

A második jóval kevésbé ismert, de megjósolhatóan egyre nagyobb szerepre tesz szert: a Brüsszelben működő Eurydice, amely 1980-ban kezdte el működését. A Eurydice valójában nem egyetlen intézmény, hanem egy hálózat, amely a tagállamok oktatási minisztériumaiban működő nemzeti egységekre épül. Brüsszeli egysége az Unió oktatási információs, statisztikai és dokumentációs központja, amely mögött ma már komoly szakmai elemző háttér található. A Eurydice átfogó kiadványai (elsősorban a „Key data on Education in the European Union” és a CEDEFOP-pal közösen kiadott „Structures of the Education and Initial Training Systems in the European Union”) és tematikus elemzései a közös európai oktatásügyi gondolkodás legfontosabb megalapozóinak tekinthetők.

A szakképzéssel kapcsolatos programok koordinálásában és a közösségi szakképzési politika alakításában is növekvő szerepe van a Torinóban működő Európai Szakképzési Alapítványnak (European Training Foundation). Innen történik például a felsőoktatási Tempus-program koordinálása.

A Luxemburgban működő Európai Közösségek Bírósága vagy egyszerűbben Európai Bíróság döntő szerepet játszik az EU-jogok értelmezésében és – a precedens jog intézményén keresztül – az acquis communautaire definiálásában. Az elmúlt években több olyan ítélete született, amelyekben a más területek szabályozását célzó közösségi jogot az oktatás területére is kiterjesztette.⁷

A közösségi intézmények mellett külön figyelmet érdemelnek az európai szinten is intézményesülő szakmai vagy oktatással foglalkozó társadalmi szervezetek, fórumok. Bizonyos területeken – többek között éppen az oktatást tekintve a legkeményebb közösségi szabályozás alá tartozó területen: a képesítések kölcsönös elismerésében – megkerülhetetlenül fontos szerepük lehet (pl. a szakmai kamaráknak vagy szövetségeknek).

Mivel a közösségi szintű felelősség terjedelmének a meghatározása állandó alkufolyamatban körvonalazódik, a közösségi kezdeményezéseket – amelyek leggyakrabban a Bizottságtól erednek, és amelyek a megfelelő egyeztetések után minden esetben a Tanács döntésével válnak tényleges cselekvéssé – mindig megvizsgálják abból a szempontból, hogy az adott kezdeményezés megfelel-e a Maastrichti Szerződésben megfogalmazott szubszidiaritás elvének.⁸ Ez különösen nagy figyelmet kap az oktatás területén, ahol a tagállamok felelősségének a korlátozása tiltott, ugyanakkor erős elkötelezettség van az aktív közösségi cselekvésre. A szubszidiaritás elvének megfelelő vizsgálat két szempont elemzését jelenti: az uniós szintű cselekvés indokolt-e, arányos-e. Az indokoltság azt jelenti, hogy az adott probléma megoldása vagy az adott cél elérése valóban hatékonyabban történhet-e a közösségi, mint a tagállami szintű cselekvéssel, azaz a közösségi cselekvés a tagállami szintű cselekvéshez képest eredményez-e többletértéket. Az arányosság azt jelenti, hogy a tervezett cselekvés hordereje arányban áll-e a kitűzött célokkal, azaz nem történik-e indokolatlan uniós hatalombővülés valamilyen, egyébként indokolt cselekvés ürügyén. Ez az egyik oka annak, a Tanács által hozott közösségi döntések mindig rendkívül részletes indoklással kezdődnek.⁹

Az uniós szerződés értelmében az oktatás területén a Tanácsnak csak ún. „ösztönző intézkedések” meghozatalára van joga, azaz nincs joga a tagállamok számára kötelező szabályok megalkotására, s még ezek esetében is komoly előzetes egyeztetést kell folytatnia. A Maastrichti Szerződés 126. cikkelyének (4) bekezdése értelmében a Tanácsnak a Szerződés 189b cikkelyében rögzített eljárást kell követnie, és csak a Gazdasági és Társadalmi Bizottság, valamint a Régiók Bizottsága véleményének a kikérése után hozhat intézkedést. Emellett a Bizottság javaslata alapján minősített többséggel fogalmazhat meg ajánlásokat. Ez alól azonban kivételt jelent a szakképzési kérdés, ilyenkor ugyanis a 127. cikkelyben megfogalmazottakat lehet alkalmazni, azaz a Tanácsnak az Unióról szóló Szerződés 189c cikkelyében rögzített eljárást kell követnie.

Az oktatás nemzetközivé válása és az Európai Unió

Az európai integráció oktatásügyi hatásainak az elemzése nem szakítható el egy szélesebb folyamat elemzésétől, amit gyakran az oktatás nemzetköziesedésének (internationalization) vagy még tágabban oktatásügyi globalizációnak szoktak nevezni. Arról a folyamatról van szó, amelynek során a nemzeti oktatási rendszerek egyre több szálon kapcsolódnak a tágabb nemzetközi környezethez, ezért fejlődésüket egyre jobban meghatározzák olyan külső folyamatok, amelyek túlmutatnak a nemzeti határokon és meghaladják a nemzeti kormányok közvetlen hatáskörét. Ilyen hatással vannak például a közös kutatások, különösen a nemzeti rendszerek teljesítményét összehasonlító vizsgálatok (pl. IEA- vagy újabban OECD-vizsgálatok), az egyetemi szféra és ezen belül a tanárképzés nemzetközivé válása vagy a nemzeti politikák rendszeres értékelése a nemzetközi szervezetek, a tágabb nemzetközi közösség által (pl. OECD-országelemzések) vagy például a különböző, főleg bilaterális ekvivalenciaegyezmények. Mindez azzal jár, hogy a tényleges viszonyokat tekintve már ma, a csatlakozást megelőzően sem beszélhetünk teljes körű nemzeti szuverenitásról még a közoktatás területén sem. Nemzetközi kutatások sora tapasztalható már ma is a hazai oktatáspolitikában, aminek a döntéshozók gyakran nincsenek teljes mértékben a tudatában.

A legtöbb fejlett ország oktatásirányítói felismerték azt, hogy a nemzetköziesedés nemcsak kikerülhetetlen kényszer, amelyhez alkalmazkodni kell, hanem olyan fejlesztési potenciált is hordoz, melyet megpróbálnak kihasználni. Néhány országban (a kisebbek között jellegzetesen ilyen Hollandia vagy Finnország) kifejezetten belső fejlesztési érdekek miatt oktatáspolitikai prioritássá vált a nemzetközivé tétel, eleinte általában a felsőfokú oktatásban, de mára már az alacsonyabb szinteken is. Vannak, akik az egyik legjelentősebb, még feltárható fejlesztési tartalékot látják ebben.

A legtöbb fejlett országban az oktatás nemzetközivé válása nem annyira befogadó, mint inkább terjeszkedő jellegű, illetve a befogadó jelleg is gyakran a más országban teljesített misszión keresztül érvényesül (jellegzetesen ilyen például az amerikai egyetemi szféra aktív involválódása harmadik világbeli fejlesztési programokban). A oktatás nemzetközivé tétele gyakran terjeszkedő ipari vagy kereskedelmi politikákhoz kapcsolható (az említett finn és holland példa is ilyen).

Az Európai Unióba való belépés nyilvánvalóan megsokszorozza a nemzetközivé válásban rejlő lehetőségek kihasználásának az esélyeit, bár fontos odafigyelni arra is, hogy a nemzetközivé tétel politikájának nem szabad redukálódnia az európai integrációs politikára. Az Európai Unió szintjén egyébként nagyon erős az a felismerés, hogy az integráció egyik legfontosabb haszna, hogy a közös programokban fejlesztési tartalékok tárulnak fel. Erre utalnak a programok céljainak meghatározása vagy eredményeinek az értékelése folyamán az ún. Európai hozzáadott érték (European added value) emlegetésekor.¹⁰ Ez a megközelítés jellemző egyébként a Maastrichti Szerződés oktatásra vonatkozó paragrafusaira is, amelyek – mint korábban említettük – a tagállamok akcióinak a támogatásáról és kiegészítéséről, illetve „serkentő intézkedésekről” szólnak. Ez a megközelítés ugyancsak harmóniában van azzal a domináns uniós gondolkodással, amely a különbözőségekben, a másmilyenségben nem az integráció leküzdendő akadályát látja, hanem éppen ellenkezőleg, olyan pozitív értéket, olyan önmagában értékes lehetőséget, ami miatt érdemes integrációra törekedni. E gondolkodás szerint a közösségi cselekvés a másmilyennel való találkozásban rejlő fejlesztő, azaz felszabadító és dinamizáló hatás kihasználását teszi lehetővé.