Halmai Gábor: Alkotmányos rendszerváltás: remények és csalódások

 

“Alkotmányos forradalom”

Egy alkotmányjogász számára az 1949-es “rákosista” alkotmány 1989-90-ben végrehajtott átfogó módosításai és az Alkotmánybíróság első ciklusának “láthatatlan alkotmány”-írása – különösen ha ez utóbbinak az illető nem is csak külső személője lehetett – a legnagyobb szakmai reményekre jogosított. A “jogállamosításnak” ez az időszaka be is váltotta a hozzá fűzött reményeket, történelmi léptékkel mérve elképzelhetetlenül gyorsan kialakult az alkotmányos demokrácia két legfontosabb eleme: megtörtént a hatalmi ágak szétválasztása és intézményes garanciákat kaptak a sztalini alkotmányokban legfeljebb papíron elismert emberi jogok. És ehhez – ellentétben a szovjet blokk többi egykori országával – még csak új alkotmány elfogadására sem volt szükség.

Az új, demokratikusan választott parlament általi alkotmányozás koncepciójának feladását több tényező befolyásolta. Az egyik ezek közül minden bizonnyal az, hogy az ellenzék egyáltalán nem lehetett biztos abban, hogy az MSZMP nem nyeri meg a választásokat akár abszolút többséggel is a választók körében kevéssé ismert vetélytársaival szemben. De utólag több jel utal arra is, hogy egy relatív többségű győzelem esetén sem lehetett volna kizárni az MSZMP kormányalakítását. Persze az MSZMP sem lehetett bizonyos a sikerben, ezért ők sem zárhatták ki az “előrehozott alkotmányozás” lehetőségét, természetesen pozícióik egy részének megőrzését garantáló ígéretek fejében. Ilyen ígéret lehetett a megállapodást végül is aláíró ellenzéki pártok részéről a köztársasági elnök parlamenti választások előtti közvetlen megválasztása, ami Pozsgay Imre biztos győzelmével kecsegtetett. Ezt az SZDSZ-Fidesz által kezdeményezett népszavazás sikere akadályozta meg. Ennek nyomán ugyanis az elnökválasztás csak az első demokratikus választások után, az új parlament által történt meg. Éppen a napvilágot látott jegyzőkönyvek bizonyítják: a megállapodást aláírók és a népszavazás kezdeményezői közötti szakadás hátterében az egyik fél részéről egy következetes rendszerváltó elképzelés, a másikon feltehetően egy Pozsgay-Antall-féle MSZMP-MDF megállapodás állt. Antallt nyilván az MSZMP győzelmétől való félelem vezérelte, ezért szeretett volna biztosítékokat a hatalomban való részesedésre, vagyis arra, hogy akkor is győzzenek, ha éppenséggel veszítenek az első demokratikus választáson. A rendszerváltás szempontjából az események happy endje: a népszavazás kiváltotta az MDF-et a reformkommunistákkal kötött paktumból, és ez tett azután lehetővé egy másik paktumot, a referendumot kezdeményező SZDSZ-szel.

Vagyis, mint látható, mind az állampártot, mind ellenzékét a demokratikus választások elvesztésétől való félelem motiválta abban, hogy ne hagyják az új alkotmányra a rendszerváltás alkotmányos berendezkedésének kialakítását. Így azután az 1989. októberi alkotmánymódosítás az 1949-es formába új tartalmat öntött, ami akkor is jogállaminak mondható, ha olykor zavaróan kilóg alóla a rákosista-kádárista váz. Nyilván a keletkezés tárgyalásos jellege is magyarázza, hogy az elkészült régi-új alkotmány leginkább a kontinentális Európában honos konszenzuális parlamenti demokrácia modelljét követi. Ez a kettőnél több parlamenti párt jelenlétét és koalíciós kormányzást feltételező kormányzati rendszer egyben tudatos elvetését jelentette mind az MSZMP által preferált, a posztkommunista államok egy részében ma is alkalmazott fél- vagy egészen prezidenciális rendszernek, mind pedig az angol kétpártrendszerű váltógazdálkodás westminsteri tiszta parlamentarizmusának. Az 1989-90-ben kialakított döntéshozatali rendszernek a nyugat-európaihoz képest is további sajátossága – amit nyilván a totalitárius rezsim négy évtizedes öröksége is indokol -, hogy nem pusztán a koalíciós partnerek konszenzusára épül, hanem olykor megkívánja az ellenzék bevonását is a döntésekbe, illetve jelentősen megerősíti a kormányzati hatalom ellensúlyait. Az előbbire példa a kétharmados törvények intézménye, az utóbbira a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság és az ombudsmanok alkotmányos jogállása.

Ami az ellenzék egy részének támogatását is igénylő kétharmados törvényeket illeti, azok 1989-es, eredeti változata, az úgynevezett alkotmányerejű törvények rendszere gyakorlatilag minden államszervezeti és alapjogi kérdésben kétharmados támogatottsághoz kötötte a törvényalkotást. Ezt enyhítette a legnagyobb kormányzó és ellenzéki párt 1990-es “paktuma” a minősített törvények számának jelentős csökkentésével. Ennek, valamint a kormány stabilitását biztosító konstruktív bizalmatlanság bevezetésének ellentétele a “közepesen gyenge” köztársasági elnök jelölési jogának átengedése volt az ellenzéki SZDSZ-nek. Merthogy az EKÁ-nak 1989-ben sikerült megakadályoznia a Pozsgay személyére fazonírozott “közepesen erős” államfő és ezzel egy félelnöki rendszer alkotmányba foglalását, de a Göncz Árpádnak átengedett elnöki hatalom kétségtelenül erősebb volt a mintául szolgáló 1946. évi I. törvény jószerivel protokolláris államfőjénél. Az inkább “semlegesnek” mondható államfői hatalom azt jelenti, hogy az elnök nem sorolható sem a törvényhozás, sem a végrehajtás hatalmi ágához, hanem éppenséggel a kettő között valamiféle egyensúlyozó szerepet tölt be. Az európai összehasonlításban rendkívül nagyhatalmú Alkotmánybíróság és az ombudsmanok specializált rendszere is a kormányzati hatalom korlátozásának elvétől vezérelve született meg 1989-ben.

A kontinentális Európában honos konszenzuális demokrácia kormányzatot ellensúlyozó intézményeként fogadták el az EKA pártjai az Alkotmánybíróság választások előtti, tehát az átmeneti időre is szóló felállításának MSZMP-s javaslatát. Csakhogy az állampárt által inkább hatalomátmentésre szánt testület helyett az ellenzék a parlamentet és a kormányt radikálisan korlátozó bírósághoz ragaszkodott, amelynek döntéseit az Országgyűlés nem változtathatja meg – mint azt az eredeti MSZMP-s tervezet tartalmazta -, és amelynek eljárását bárki kezdeményezheti.

Az 1990. tavaszi választások után kötött MDF-SZDSZ “paktum” is annak a konszenzusos döntéshozatali mechanizmusnak a terméke, amit éppen a kerekasztal-tárgyalások honosítottak meg a magyar politikai kultúrában. Tulajdonképpen a kerekasztal-tárgyalások jegyzőkönyvei annak nyújtják kézzelfogható bizonyítékát, hogy a magyar rendszerváltás előkészítése ilyen megegyezéses formában zajlott, és a résztvevők – nyilván érezve saját legitimitásuk hiátusait is – az új alkotmányos rendszert is a konszenzuális, megegyezéses demokrácia mintájára törekedtek formálni. Mások ugyanakkor úgy gondolják, hogy kezdettől fogva nem volt konszenzus a felek között az alkotmányos alapszerkezetet illetően. (Lásd Körösényi András: Mozgékony patthelyzet. Reform és változatlanság között: a politikai és az alkotmányos alapszerkezet változásai, 1990-2005. In Gombár Csaba [szerk.]: Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Budapest, 2006, Századvég Kiadó.) Miközben azonban az 1990-es paktum maga a kormánypártok (vagy legalábbis közülük a legnagyobb) és ellenzékük (vagy legalábbis egyikük) megegyezésének talán utolsó intézményes jelét adta, maga a paktum nyomán elfogadott alkotmánymódosítás egyszersmind szűkítette is a kormányhatalmat korlátozó egyensúlyokat.

Az 1989-90-ben kialakult alkotmányos rendszer egyik legfontosabb veszélyforrása az a beépített konfliktus, amely hosszú távon lehetővé teszi az “alkotmányos diktatúrát” bármely olyan erő számára, amely a nyertest aránytalanul premizáló választási rendszer következményeként megszerzi a parlamenti helyek kétharmadát. Ez az időzített bomba mindaddig ketyeg, amíg megegyezés nem születik legalább az alkotmányalkotás és -módosítás szigorúbb szabályairól. Némi túlzással ugyanis egy megalkotandó új alkotmány tartalmával azonos jelentőségű annak stabilitása. Az alkotmány stabilitásának megteremtése feltételezi az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom jelenleginél erőteljesebb elkülönítését. Nemcsak az egyszerű törvényhozói többség, de annak kétharmados változata elől is el kellene zárni az alkotmánymódosítás lehetőségét. Ennek megoldási módja lehetne az Országgyűlés kiegészítése egy kizárólag az alkotmánymódosítások elfogadására szolgáló (vagyis nem hagyományos felsőházi funkciót betöltő), nem korporatív alapon szervezett második kamarával, amely az alaptörvény változtatása ügyében közösen döntene az állandóan működő alsóházzal.

Persze az ilyen önkorlátozás esélyei meglehetősen csekélyek akkor, amikor az egyik nagy politikai erő éppenséggel számíthat arra, hogy a meglehetősen aránytalan választási rendszer következtében 2010-ben megszerzi a parlamenti helyek kétharmadát, és majd egyedül ad alkotmányt az országnak.

Az alkotmányos konszenzus vége

Az 1990. tavaszi “paktum” óta kialakult alkotmányos helyzetet akként is jellemezhetjük, mint amiben a politikai élet konszenzuskészségüket elvesztett szereplői megkísérlik feszegetni az alkotmányban még mindig meglévő konszenzuális elemek határait. Már ez első, de az azt követő ciklusokban is a kormányok szívesebben korlátozták volna a konszenzusos kormányzati hatalomgyakorlás intézményeit, illetve a fékek és ellensúlyok rendszerét, mint például az Alkotmánybíróság vagy az államfő hatalmát vagy éppen a kormány parlament általi ellenőrzésének eszközeit. Csakhogy ennek az alkotmány módosításával való érvényesítéséhez – az 1994 és 1998 közötti időszakot leszámítva – hiányzott az elégséges többségük, így olyan eszközökhöz nyúltak, mint az elnöki jogkörök alkotmányértelmezéssel való korlátozása vagy például a háromhetes parlamenti ülésezési rend szokásjogi bevezetése. Nemritkán az ellenzék is igyekezett az alkotmányos helyzetet a maga szája íze szerint értelmezni, és alkotmányos válságot kiáltani minden politikai konfliktus esetén. Bizonyos, 1989-90-ben változatlanul maradt elemek – mint például az ügyészség vagy a rendészeti szervek alkotmányos jogállása – módosítására pedig a későbbiekben a konszenzus hiányában nem került sor.

Az első ilyen politikai válsághelyzet még a “paktum” évében, a taxisblokáddal előállt. Az azt kirobbantó ok kísértetiesen hasonlított a 2006-oshoz, tudniillik a kormány hazugsága. Azt követően ugyanis, hogy az ipari miniszter ígéretet tett a benzinárak változatlanul hagyására, a kormány mégis emelte a taxisok számára oly fontos benzin fogyasztói árát. Ugyanakkor a taxisblokád két vonatkozásban különbözött is a mostani elégedetlenségtől, amit Gyurcsány Ferenc miniszterelnök “beismerő vallomásának” nyilvánosságra hozatala váltott ki. A civil taxisok maguk kezdeményezték és szervezték meg az akciót, még akkor is, ha mind az akkori köztársasági elnöknek, mind az ellenzéki SZDSZ akkori elnökének voltak a taxisokkal szimpatizáló gesztusai. Ezzel szemben a 2006-2007-es demonstrációsorozatot két ellenzéki párt indította el. A másik nagy különbség, hogy jóllehet a taxisok jogellenesen bénították meg a főváros hídjait és útjait, a Szabadság térihez hasonló erőszakos cselekményekre vagy a Kossuth térihez hasonlóan alkotmányon kívüli követelések megfogalmazására, mint amilyen az alkotmányozó nemzetgyűlés összehívása, vagy irredenta, nyilas és antiszemita megnyilvánulásokra, bírák és ügyészek megfenyegetésére nem került sor.

A különbségek ellenére közös a két eseményben, hogy egyik sem valósítja meg a polgári engedetlenségnek a rendszerváltó alkotmánymódosítás során az alaptörvény 2. §-ának (3) bekezdésében foglalt azon esetét, amikor a társadalom valamely szervezete, állami szervek vagy állampolgárok tevékenysége a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetve kizárólagos birtoklására irányul. A kormányok meg nem tartott ígéretei, morálisan elítélendő hazugságai egyik esetben sem értékelhetők olyan törekvésként, ami az alkotmány értelmében feljogosítana, sőt kötelezne is mindenkit az azzal szembeni – törvényes eszközökkel való – fellépésre. Ugyanakkor a taxisblokádnak az erőszaktól tartózkodó békés résztvevőit törvényi kegyelemmel mentesíteni lehetett az elkövetett jogsértések miatti felelősségre vonás alól, ami nem lehetett megoldás a Szabadság téri és más erőszakos bűncselekmények elkövetői esetén.

Mindenesetre mindkét történés a parlamentáris demokráciára épülő alkotmányos berendezkedés elleni támadásként értékelhető, miként az ellenzéki Fidesz-KDNP által a 2006-os utcai demonstrációkkal egyidejűleg bejelentett népszavazási kezdeményezések is, melyek új fejezetet nyitottak közvetlen és képviseleti demokrácia viszonyában a rendszerváltás utáni magyar alkotmánytörténetben. Ezek a kezdeményezések ugyanis nem titkoltan a kormány parlamenten kívüli eszközökkel való politikai ellehetetlenítését célozták. A rendszerváltás utáni időszak valamenynyi népszavazási vitája igazolta azt a közhelynek számító tényt, hogy a népszuverenitásnak ez a jogintézménye milyen hatásos eszköze lehet politikai célok elérésének. Így volt ez a rendszerváltás kezdete óta többször is, legelőször az 1989-es “négyigenes” referendum esetében, amelynek eredménye jelentősen befolyásolta az átalakulás menetét. De közvetlen kormánybuktatásra most akarták először alkalmazni. A népszavazások átpolitizálását persze nem kis részben segítette az a körülmény, hogy a folyamatos alkotmányozás keretében elmaradt a referendumok helyének tisztázása az új alkotmányos rendben, másrészt a népszavazás jogi szabályozása – kezdve az 1989-es első törvényi rendezéssel, egészen az 1997 júliusában elfogadott alkotmánymódosításig – sosem tartozott a legsikerültebb törvényhozási produktumok közé.

A jogi szabályozás hiátusai és a 2008. március 9-i népszavazásokat lehetővé tevő alkotmánybírósági politizálás következtében a népszavazás – ami egy alkotmányos jogállamban a népszuverenitás szigorúan meghatározott törvényi feltételek mellett alkalmazható, nem mindenható, de nem is súlytalan eszköze – a napi pártpolitika játékszerévé és az alkotmányos berendezkedés fellazítása eszközévé vált. A kormányzati tevékenység szinte teljes megbénításához vezető népszavazási hercehurcák legfőbb tanulsága, hogy újragondolandó – mégpedig az alkotmány szintjén is – a közvetlen és képviseleti demokrácia viszonyának kezdettől fogva koncepciótlan szabályozása a magyar alkotmányos rendszerben. Azt a – nem kis részben az önkényes alkotmánybírósági alkotmányértelmezéseknek köszönhetően kialakult – helyzetet, amelyben a népszavazás gyakorlatilag a parlamenti kisebbségnek a kormányt ellehetetlenítő lehetőségévé vált, legradikálisabban az alulról kezdeményezett, kötelező népszavazás intézményének az alkotmányból való kiiktatásával lehetne megszüntetni. Csak így lehetne visszaállítani a képviseleti demokráciának a hozzánk hasonló nyugat-európai alkotmányos rendszerekben is működő primátusát. E javaslat – nyilván elég kevés realitással bíró – megvalósulása egyébként nem jelentené a közvetlen demokrácia, de még csak a népszavazás intézményének kiiktatását a magyar jogrendszerből, hiszen megmaradhatna mind a parlament, a kormány, a köztársasági elnök, illetve a választópolgárok által kezdeményezhető fakultatív népszavazás, mind pedig az állampolgári aktivitás másik módjaként a népi kezdeményezés intézménye. Ami viszont kikerülne a parlamentáris demokrácia eszköztárából, az a legitim kormányzat szándékait tükröző, hatályban lévő vagy tervezett intézkedések ellehetetlenítésére alkalmas népszavazási kezdeményezés lehetősége, ami egyébként a referendum őshazájának számító Svájcban is mindössze néhány százalékát teszi ki a nem kevés számú népszavazásnak.

Alkotmányos értékek hiánya

A politikai szereplők közötti alkotmányos konszenzus elveszésének folyamata együtt járt azzal, hogy ezen aktorok egy része mára egyáltalán nem vallja a rendszerváltáskor elfogadottnak tűnt alkotmányos értékeket, és részben ennek következtében támogatóik, a társadalom egy jelentős része számára szintén nem fontosak az alkotmányos demokrácia elvei. Az okok keresésekor elsőként felmerülő kérdés, hogy vajon az alkotmányos intézményrendszer szerkezetét illető, a politikai szereplők közötti rendszerváltáskori látszólagos konszenzus mögött jelen volt-e az alkotmányosság, a demokrácia tartalmi kérdéseiben való egyetértés is. Úgy tűnik, hogy az ellenzéki erők közösnek mondható antikommunizmusa nem jelentett egyszersmind elköteleződést a demokrácia, az emberi jogok értékei iránt. Másfelől, az egykori állampárt reformerői miközben elkötelezettek voltak a szocialista rendszer megreformálására – ahogy azt az 1989. októberi alkotmánymódosítás eredeti preambuluma tükrözte -, nagyobbrészt a demokratikus szocializmus hívei voltak. Mindenesetre az a tény, hogy manapság jobboldalról gyakran hallatszik a valódi rendszerváltás igénye, szocialista politikusok részéről pedig nem ritka az az állítás, hogy 1989-ben valójában csak az amúgy is demokratizálódó rendszer átfogó reformjára került sor, arra utal, hogy az alkotmányos demokrácia iránti elköteleződésnek mindkét oldalon vannak súlyos hiányosságai. Ennek mélyebb gyökerei nyilván a valódi demokratikus parlamenti hagyományok, egy erős civil társadalom két világháború közötti hiányával keresendők.

De feltehető, hogy az alkotmányos demokrácia népszerűségét nem növelte magának a rendszerváltásnak néhány hazai sajátossága sem. Mindenekelőtt a várt gyors és jelentős életszínvonal-növekedés elmaradása, a szociális biztonság megingása a rendszerváltás nem kis számú vesztesét nyilván nem tette a liberális demokráciák feltétlen hívévé. Ehhez járult még, hogy az elmúlt két évtized demokratikus kormányai képtelenek voltak akár csak egy szlovákiaihoz hasonló reformmal gazdasági stabilitást biztosítani. A csalódottságot nyilván fokozta a múlttal való szembenézés felemás volta is: hogy miközben a pártállam felelős vezetőinek felelősségre vonása, illetve a titkosszolgálatokkal kollaborálók átvilágítása jószerivel elmaradt, sőt egyesek közülük korábbi politikai befolyásukat gazdaságira konvertálták, azonközben a régi rendszer áldozatainak mind anyagi, mind pedig információs kárpótlása jelképes maradt. A rendszerváltásban kiábrándultak körében a populizmus, a nacionalizmus, az Európa-ellenesség, az antiszekularizmus, de a rasszizmus, az antiszemitizmus és a homofóbia is könnyebben terjedt, különösen úgy, hogy bizonyos politikai erők szavazatmaximálási megfontolásokból nem utasították el az ilyen nézeteket vallók támogatását.

Persze nincsenek csalhatatlan receptek arra nézve, hogy egy jogállami fordulat után mennyi idővel következik be a társadalom tagjainak megbékélése a múlttal, mikortól tekinthető az alkotmányos demokrácia konszolidáltnak. Mint emlékezetes, a második világháború után Európa több államában egy-két generációt várni kellett ennek a folyamatnak a lezárulására. Az a tény, hogy a közép-európai rendszerváltásokhoz hasonlóan Magyarországon is rendkívül gyorsan lezajlott a jogállami intézményrendszer kiépítése, azzal a reménnyel kecsegtetett, hogy itt sokkal gyorsabb lesz a konszolidáció folyamata. Ezzel szemben a mai magyar állapotokat látva nem alaptalan az a benyomás sem, hogy jelenleg sokkal törékenyebb a politikai és a társadalmi konszenzus a demokratikus értékeket illetően, mint volt két évtizeddel ezelőtt, a rendszerváltás kezdetén. Ugyanakkor persze az is igaz, hogy a demokratikus, emberi jogi kultúra, a demokratikus intézményekben – mindenekelőtt a parlamentben – való bizalom hiánya ellenére is a totalitárius rendszerbe való visszaút ki van zárva. Részben azért, mert a rendszerváltás elején kialakított magyar intézmények, köztük az Alkotmánybíróság ma is komoly garanciáját jelentik az alkotmányosság érvényesülésének, de a nemzetközi, mindenekelőtt az európai környezet is egyre inkább kész és képes rá, hogy kikényszerítse a nemzetközi demokratikus standardok megtartását.

 

 

Kapcsolódó írások:

Halmai Gábor: Kitüntetett jog – korlátokkal A szeptember-októberi budapesti gyűlések-tüntetések a jogalkalmazó szervek számára szinte...

Jogtalanítás – Halmai Gábor: Elszabadult az alkotmányozási őrület – Pikó András interjúja – Túl vagyunk már azon a vitán, amelyet az ÉS-ben...

Halmai Gábor: Bíróságok: könnyűnek találtatva A kötet Fleck Zoltánnak, az ELTE Jogi Kara Jogszociológia...

Rainer M. János: Rendszerváltás, nagy felbontású képen (Ripp Zoltán: Rendszerváltás Magyarországon 1987-1990. Budapest, 2006, Napvilág, 588 oldal, 4600 forint. ) Rainer M. János Rendszerváltás, nagy felbontású képen A magyarországi...

Vitányi Iván: Változás, fejlődés, rendszer, rendszerváltozás, rendszerváltás Az a kérdés, hogy mi a rendszerváltás. Még arról is...