A Mozgó Világ internetes változata

Sárközy Tamás

A kormányzás átalakításának tapasztalatairól

1. Gúzsba kötve kell táncolni

A kormányzás átalakítása valamennyi európai országban egyre sürgetőbb feladat - lásd a 2001-es Prodi-féle fehér könyvet az European Governance-ról. A feladat lényegét talán abban lehet összefoglalni, hogy hogyan lehet összeegyeztetni a jogállami biztosítékok egyértelmű érvényesítését a kormányzás hatékonyságának növelésével (úgynevezett eredményes jogállami kormányzás), hogyan lehet a tradicionális közhatalmi kormányzást kibővíteni a közszolgáltatásokat mennyiségében és minőségében egyaránt fejlesztő kormányzással (úgynevezett szolgáltató kormányzás), hogyan lehet alkalmazkodnia az eddigi alapvetően nemzeti kormányzásnak a globális turbókapitalizmushoz, az egyre erősödő európai integrációhoz (úgynevezett uniókonform kormányzás). A nemzetközi pénzügyi intézmények, a nemzetközi óriásvállalatok, a tőkepiac üzenete egyértelmű: a kormányzás teljesítőképessége versenyképességi tényező, az az állam, amely nem képes alkalmazkodni a XX. század végén gyökeresen megváltozott viszonyokhoz, az lemarad, elkerülik a beruházások, onnan elmegy a tőke. Ez az oka annak, hogy Európában szinte minden ország kísérletezik a kormányzás modernizálásával, jelentős sikerekkel (például szerintem Finnország, Dánia, Ausztria), illetve balsikerekkel (például szerintem Olaszország, Görögország, Portugália).

A kormányzati szervezet és működés átalakításához a második Gyurcsány-kormány 2006 júniusában eléggé határozottan hozzáfogott a 2006. évi LVII. törvény alapján. Az időzítés helyes, hiszen egyértelmű nemzetközi tapasztalatok szerint a kormányzás szervezeti átalakítása a kormányzati ciklus legelején hajtható végre a legsikeresebben.¹ Az is eléggé általános nemzetközi tapasztalat, hogy ezt az átalakítást nem lehet fokozatosan végrehajtani, mert akkor nagyon könnyen kifulladhat, deformálódhat. Az apparátust, a közigazgatást ugyanakkor nem lehet tartósan bizonytalanságban tartani - a kormányzati szervezet és működés modernizálását ezért a kormányzati ciklus első felében be kell fejezni, stabilizálni kell az új felépítést és működési módot.

A kormányzati szervezetrendszer modernizálása szerintem 2004-2005-ben kellő elméleti előkészítést kapott.² Az eddigi kormányzás alaphibái megítélésében és a változás szükségességében lényegében tudományos és politikai egyetértés alakult ki, és nem minősítem különösebben eltérőnek a változtatások alapirányaival kapcsolatos elképzeléseket sem.³ Ugyanakkor az is egyértelmű, hogy a kormányzás modernizálását igen nehéz objektív körülmények között kell végrehajtani.

Az alapvető nehézségek a következők:

a) A változás nagyon régóta érik, jelentős elmaradásban vagyunk. Az átalakítás már 1996 körül aktuális lett volna. Nem csinálta meg - alapvetően szerintem politikai stratégiája miatt - a Fidesz vezette koalíció, majd a Medgyessy-kormány úgy hajtott végre jelentős jóléti intézkedéseket, hogy ezt nem párosította az államreformmal, a nagy államháztartási rendszerek átalakításával. A jóléti rendszerváltozás programja egyben tovább növelte a lakosságban a paternalista állam iránti vágyat.

b) A modernizációval szemben - az általános egyetértés elvi hangoztatása mellett persze - igen nagy a politikai, a közigazgatási és a lakossági ellenállás is. Az új kormányzati működés más típusú tevékenységre kényszeríti a tradíciókhoz görcsösen ragaszkodó közigazgatást, korlátozza centralizációs és növekedési vágyaikat, jelentősen csökkenti a pártpolitikai zsákmányszerzés és érdemjavak osztogatásának lehetőségét. Lényegében ezért az Európai Unió korábbinál jóval erősebb nyomása kényszerítette ki a „reformdiktatúrát" a magyar politikusokból. Most burkolt ellenállás folyik: vizsgáljuk még meg, ne kapkodjunk, még ezt is ki kell dolgozni stb. A lakossági közbizalom pedig - részben a „megszokások", részben az állandósult politikai hisztéria miatt - a kormányzással szemben csekély.

c) A kormányzás átalakítása a jelenlegi körülmények között sokszor szinte kibogozhatatlanul összefonódik két más típusú intézkedéscsomaggal, nevezetesen az államháztartási hiány csökkentésével, illetve az elemi rendteremtéssel. Mindkét teendő az elmúlt tíz év eldurvult és permanens választási kampányával függ össze: gazdasági alap nélküli osztogatás 2001-2003 között, a túlpolitizáltság miatt ellenállami törekvések, passzivitásba menekülő köztisztviselők. Be kell szüntetni a pazarlást, takarékoskodni, leépíteni kell - tartanunk kell magunkat a konvergenciaprogramhoz. Ugyanakkor a kormányzás modernizálásához pénz kellene az átszervezési veszteségek csökkentésére, az új intézmények megalapozására. Ilyen anyagi eszközök viszont nincsenek, emellett vissza kell állítani az állami fegyelmet, meg kell szüntetni az egyre jobban terjedő káoszt, anarchiát, vagy ahogy ezt Orbán Viktor kifejezte: az állam „elkanászodását". A jövő felé vezető út állandóan keveredik a múlt hibáinak korrigálásával.

d) A kormányzás szervezetrendszere az egységes államszervezet része, ezért nagyon nehéz önállóan átalakítani. Átfogó államszervezeti reformra viszont a jelenlegi politikai körülmények között a következő évtized közepe előtt a kétharmados törvények egész tömege folytán aligha van esélyünk. Egyébként is az államszervezet felépítésében igen megoszlanak az álláspontok - sok híve van például a prezidenciális rendszerre áttérésnek vagy a kétkamarás parlamentnek. Az alkotmányozás szükségességében is igen megoszlanak az álláspontok - sokan támogatják a modern új alkotmánytörvény megalkotásával szemben a jelenlegi „láthatatlan alkotmányt" követő precedensjogi alkotmánybírósági alkotmányfejlesztést is. Magam részéről úgy gondolom, hogy meg kellene tartani az 1989-91-ben bevezetett kormányformát, az egykamarás parlamentáris rendszert, ugyanakkor ezen belül jelentős átépítésre van szükség az időközi változások és gyakorlati tapasztalatok figyelembevételével. A kormányzati szervezet és működés terén viszont nincsenek alkotmányos, illetve kétharmados akadályok, itt mód van a cselekvésre. Mivel az államszervezet többi része nem változik, nyilván ez a kormányzati átalakítás csak féloldalas lehet, de ugyanakkor húzóerővé is válhat az egész államszervezet reformja számára.

e) A tízéves reformdeficit eredményeként a nagy állami elosztórendszerek átalakításai összetorlódtak. A logikus megoldás az lett volna, hogy először a kormányzás modernizálását kell végrehajtani, és ez a modernizáltan működő kormány hajtja végre - egymásra építve - az egészségügy, a társadalombiztosítás, az oktatás stb. átalakítását. A fokozatosság lehetősége elveszett: a kormányzás modernizálásával párhuzamosan kell végrehajtani ezeket a reformokat, a reformdömping pedig szükségképp megnöveli a hibaszázalékot a kormányzati átalakítás területén is (pl. bizonytalan apparátus hajtja végre az egészségügyi, az oktatási stb. reformot, amely újabb torzulásokra vezet).

f) És végül a kormányzat modernizálása eldurvult politikai harc keretében megy végbe, 2006 őszén szinte ostromállapoti körülmények között. A kormányzás modernizálásában ezért egyesek a magyar közigazgatás „végső szétesését", látszatminisztériumokat és látszatkormányzást, illegális hatalomkoncentrációt látnak, a bírálat pedig meszsze túlmegy a normális kereteken. A politikai klíma nem alkalmas ezért a kormányzás modernizálására, ugyanakkor főleg az unió kormányzati szerveinek hatására mégis cselekedni kellett.

Mindezek alapján szerintem jelentős érdemként kell értékelni, hogy a kormány az óriási ellennyomás ellenére nem hátrált meg. Uniós támogatással belevágott a kormányzati tevékenység modernizálásába, és ebben eléggé előre is jutott. A karaván mégiscsak - előre kidolgozott terv szerint - halad. Itt nem egyszerűen leépítés, pénzkivonás folyik, hanem tudatos átalakítás. A kormányzás modernizálásában - minden hiba ellenére - egy év alatt több történt, mint 15 év alatt összesen.

2. Amin változtatni kellett

 

A kormányzati szervezetrendszer terén egyértelmű diagnózis alakult ki 2004-2005-re. Alapvetően egyetértés jött létre abban, hogy a kormányzati szervezet és működés nem felel meg a megváltozott társadalmi-gazdasági körülményeknek, a megváltozott államfunkcióknak, túlzottan a múltat idézi és nem a jövőt.

A diagnózis a betegség következő korképét állapította meg:⁴

a) A kormányzati szervezetrendszer közhatalmi része - ciklikusan ugyan, burkoltan ugyan, de állandóan - növekszik, túlméretezett közintézményi része viszont mennyiségében-minőségében egyaránt leépül. A rendszer állandóan drágul, nem költségtakarékos, a kormányzat által nyújtandó közszolgáltatások minősége gyenge.

b) A túl terebélyes, vertikálisan és horizontálisan túltagolt, túlcentralizált és túlszabályozott kormányzati szervezetrendszer rendkívül nehézkes, teljesítőképessége és szakmai színvonala folyamatosan romlik. A széthúzó ágazati érdekek miatt nem tud kialakulni egységes kormányzati stratégia, tárca-részstratégiák dominálnak, a döntések végrehajtása sokszor szétesik és elsikkad, nincs hatékony ellenőrzési rendszer, kormányzati monitoring. A túl sok szerv és túl sok vezető következtében állandósult koordinációs zavarok mutatkoznak, komplex feladatok (pl. válságszituációk) gyors és hatékony kezelésére ez a szervezetrendszer alkalmatlan.

c) A kormányzati szervezetrendszer - lényegében állandóan növekvő mértékben - túlpolitizált. Nyilvánvaló, hogy a modern kormányzás lényeges része a pártpolitizálástól viszonylag önállósított kormányzati közpolitika és ennek tömegkommunikációs „eladása". Ugyanakkor a politikának nem szabad deformálnia a kormányzás másik két rendkívül fontos elemét, a központi államigazgatás irányítását és a közintézmények úgynevezett menedzseri irányítását. Nálunk viszont az elmúlt tíz évben ez történt: a politikai, illetve a közigazgatási és a menedzseri kormányzás kívánatos egyensúlya durván megbomlott a napi politikai érdekek, a politikai zsákmányszerzés és az öncélú médiamarketing-kormányzás javára.⁵

d) Az egyenetlen minisztériumi szféra („csúcsminisztériumok" az egyik oldalon, „reszliminisztériumok" a másikon) mellett állandóan szaporodik az úgynevezett országos hatáskörű központi államigazgatási szervek belülről igen heterogén szférája, amely mintegy háromszor nagyobb, mint a minisztériumi szféra. Ezek a szervek szinte áttekinthetetlenné teszik a kormányzati szervezetrendszert.⁶

e) A kormányzati szervezetrendszer egyes elemeinek (minisztériumok, kormányhivatalok) belső egyensúlya is megbomlott, mert

- túl sok a vezető, illetve a vezetői stáb felül, rengeteg kezdő alul, és középről hiányzik a valódi köztisztviselők, a szakmai tekintélyek, a „zongoracipelők'" széles rétege,

- a szorosabb értelemben vett minisztériumi fő feladatokkal csak a létszámnak mintegy fele foglalkozik, a többi gazdasági, illetve egyéb infrastrukturális feladatot lát el,

- nincsenek megfelelő teljesítménykövetelmények és kellő költségelemzés,

f) A kormányzati struktúra alján szervdzsungel található, mintegy a kormányzat szürkegazdaságaként. Ennek részei egyfelől a minisztériumok különböző dekoncentrált szervei (pl. a tág értelemben vett mezőgazdasági igazgatásnak egy megyében az önkormányzat mellett adott esetben kilenc egymással párhuzamos szerve is volt), másfelől az igen felduzzadt úgynevezett háttérintézményi szféra. A háttérintézmények körében a csekély létszámú felesleges kis költségvetési szervek sokasága mellett számos pszeudo-közalapítvány, illetve közhasznú társaság található, amelyek az Állami Számvevőszék ismétlődő megállapítása szerint a közpénzek elfolyatásának egyik alapvető csatornáját képezik.

g) A rendszer nem átlátható, nem a civil szervezetekkel, érdekképviseletekkel való partneri együttműködésen alapszik. A kormányzás nyilvánosságának értelmezése zavaros, az érdekképviseletekkel való egyeztetések gyakran formálisak, és ez a működési mód nem alkalmas rá, hogy közbizalmat ébreszszen a lakosságban a kormányzati tevékenységgel szemben.⁷

 

3. A második Gyurcsány-kormány modernizációs intézkedései

 

A modernizáció jogi alapját elsődlegesen a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény képezi. A szervezeti átalakítás programját a 2118/2006. (VI. 30.) korm. határozat tartalmazta, az ezt gátló jogszabályi akadályokat a 2006. évi CIX. törvény iktatta ki a magyar jogrendszerből. Az új minisztériumok, kormányhivatalok, központi hivatalok pénzügyi hátterét, illetve a háttérintézményi szféra rendbetételét alapvetően a 2007. évi költségvetésről szóló 2006. évi CXXVII. törvény foglalja magába.

Az eddig tett intézkedések egy része mennyiségi jellegű, a túlnövekedés megszüntetésére irányult. Ezek az intézkedések - csekély kivétellel - 2007 elején befejeződtek. Nehezebb feladat a tartalmi, a minőségi változás, amely megindult, de még messze van a megvalósítástól. Hangsúlyozni kell, hogy ez utóbbi a lényegesebb: a fogyókúra, a felesleges zsír leépítése nem az önkínzást, hanem a jobb, egészségesebb életet célozza.

 

A) „Mennyiségi" változások

a) Az eddigi 18 tagú kormánnyal szemben 13 tagú kormány és az eddigi 14 minisztériummal szemben 11 minisztérium van, tárca nélküli miniszter nincsen. A kormánynak három kabinetje van (az eddigi hat helyett), a gazdasági (vezeti a pénzügyminiszter), a nemzetbiztonsági (vezeti a MeH-et vezető miniszter) és a társadalompolitikai (vezeti a szociális és munkaügyi miniszter), A miniszterelnök helyettesítési rendje sajátosan alakult: „szervezeti" helyettese a MeH-et vezető miniszter, „politikai" helyettese a szociális és munkaügyi miniszter.

b) A korábbi politikai államtitkár-közigazgatási államtitkár-címzetes államtitkári szisztémával szemben az új rendszerben minden minisztériumban csak egy államtitkár lehet, aki a miniszter helyettese. (2006 elején volt olyan minisztérium, ahol 3 politikai államtitkár, 1 közigazgatási államtitkár, 6 helyettes államtitkár és két miniszteri biztos dolgozott.) A helyettes államtitkárok száma - új elnevezésen szakállamtitkárként - lényegében változatlan maradt (minisztériumonként legfeljebb öt), de a számbeli korlátozás kormányrendeletből törvényi szintre került. A szakállamtitkárokat a jogállási törvény szerint ezentúl a miniszter javaslatára egységesen a miniszterelnök nevezi ki, és állami vezetőnek minősülnek.

c) Ezentúl egyszerre legfeljebb három kormánybiztos lehet a kormányban, az eddigi kormánymeghatalmazott-kormánymegbízotti státusok (több mint 10 volt) megszűntek, és a kormánybiztos legfeljebb 2 éves időtartamú (bár megújítható) megbízást kaphat. A minisztériumokban - legfeljebb 6 hónapra - legfeljebb két miniszteri biztos dolgozhat. A 2006. évi LV. törvény megszüntette továbbá az úgynevezett államtitkári juttatásokra jogosult (bár nem államtitkár) vezetők kategóriáját is.

d) Jelentős csökkentés ment végbe több mint 60 (minisztériumon kívüli) úgynevezett országos hatáskörű szervnél - úgy gondolom, hogy szinte nincs olyan központi közigazgatási szerv, amellyel kapcsolatban nem hajtottak végre, illetve nem terveznek szervezeti intézkedést. Ezt a szférát a jogállási törvény két részre osztja: kormányhivatalokra és minisztériumi irányítású központi hivatalokra. A 2006. évi LVII. törvény - némileg túlhajtva a helyes elképzelést - mindössze 4 kormányhivatalt sorolt fel (KSH, PSZÁF, az energia- és a hírközlési hatóság), ez a kör 2006 végén az Egészségbiztosítási Felügyelettel, valamint alapvetően nemzetközi okokból a Magyar Szabadalmi Hivatallal és az Atomenergia Hivatallal növekedett.

A többi eddigi országos hatáskörű szerv

- részben beolvadt a minisztériumokba. A legjelentősebb az eddigi területfejlesztési-területpolitikai kormányhivatalok, valamint az építés- és lakásügy, a turisztika és a sport kormányhivatalainak beolvasztása az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumba;

- részben egyesült szervösszevonás útján. Például az Országos Mérésügyi Hivatal beolvadt a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatalba, 2007. január 1-jével összevonták a bányászati központi közigazgatási szerveket (Geológiai Szolgálat, Szénbányászati Szerkezetátalakítási Központ), és létrejött a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal. Hasonló összevonások eredményeképp jött létre ugyancsak január 1-jével több államigazgatási szerv összevonásával a Nemzeti Közlekedési Hatóság. Átfogó összevonás történt a különböző központi mezőgazdasági szervekben, és létrejött a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal 2007. január 1-jével, emellett a Magyar Élelmiszerbiztonsági Hivatal létrehozása ugyancsak több szervből folyamatban van. Az APEH-be integrálódott a Szerencsejáték Felügyelet és az illetékhivatalok. Több mint öt szerv összevonásával a kultúrtárca alatt 2007 elején létrejött az egységes Oktatási Hivatal is, továbbá előkészületben van a jelenlegi öt nemzetbiztonsági szervből egy három szervből álló nemzetbiztonsági intézményrendszer kialakítása is.

Mindehhez hozzátehető, hogy egyes korábban országos hatáskörű szervek elvesztették közigazgatási jellegüket, és lényegében közintézményi jellegű költségvetési szervekké váltak (pl. Magyar Űrkutatási Iroda). Ugyancsak 2006-ban vonták le a haderőreform következményeit a magyar honvédség szervezeti rendszere tekintetében. Hogy nemcsak szervezetek egyoldalú megszüntetéséről van szó, jól mutatja a 278/2006. (XII. 23.) korm. rendelettel a Közlekedésbiztonsági Szervezet központi hivatalként való felállítása.

e) A kormányhivatalok számának jelentős csökkentése jelzi, hogy a kormányzás közigazgatási alapegysége a jövőben egyértelműen a minisztérium. Ugyanakkor a korábbi kis reszliminisztériumok megszüntetésével (információs, munkaügyi, kulturális), illetve a vegyes profilú óriásminisztériumok (Belügyminisztérium) felbontásával erős integrált minisztériumokat hoztak létre annak az elvnek a jegyében, hogy a modern kormányzásban alig vannak tisztán ágazati-alágazati ügyek, inkább összetett, komplex, funkcionálisnak is nevezhető feladatok jelentkeznek. Az új integrált minisztériumok:

- az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium a BM „civil részéből" és mint már említettük, öt korábbi kormányhivatal beolvasztásával. Mivel ez a minisztérium foglalkozik az úgynevezett helyi közigazgatással, az átfogó, területi-településfejlesztési átalakítás, a regionális reform is indokolta egy ilyen minisztérium kialakítását,

- Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium. Létrehozását a számos ellenvéleménnyel szemben alapvetően az indokolta, hogy az Európai Unió együttesen foglalkozik az igazságügyi és rendészeti kérdésekkel. Emellett az igazságügy tárcafeladatai az elmúlt tíz évben jelentősen kiürültek, az igazságügy-miniszteri felügyelet a rendészeti szervek felett garanciális jellegűként is értékelhető. Ehhez hozzáteendő, hogy folyamatban áll a rendőrség és a határőrség integrációja és a rendőrség területi szerveinek integrálása. Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság viszont az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium irányítása alatt maradt, ugyanakkor a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal az igazságügyi és rendészeti miniszter irányítása alá került.

- Oktatási és Kulturális Minisztérium, azaz létrejött az egységes kultúrtárca.

- Szociális és Munkaügyi Minisztérium, amelyhez tartozó (hatáskörüket tekintve jelentősen újraszabályozott) központi hivatalok az Egyenlő Bánásmód Hatóság, az Országos Nyugdíjbiztosító Főigazgatóság, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség, az (átszervezett) Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség, valamint (az átszervezett) Foglalkoztatási és Szociális Hivatal (az átszervezés alapvetően a területi szerveket érintette).

Viszonylag „kis" minisztériumként maradt meg az egészségügyi, illetve a környezetvédelmi és vízügyi tárca. Az egészségügyi szorosan kötődik a szociálpolitikához, de a jelentős ellenállásra számítható, ugyanakkor a lakosság életkorának növekedése folytán elengedhetetlen egészségügyi reform végrehajtása egyelőre még indokolja a külön szervezetet. A környezetvédelem a modern kormányokban szinte mindenütt önállósul a gazdasági tárcáktól, a GKM-be való javasolt beolvasztása aligha lett volna indokolt.⁸

f) Az elmúlt évek általános gyakorlata volt, hogy a minisztériumok hatósági és egyéb operatív ügyeket intéző hivatalok létrehozásával megtöbbszörözték magukat. A 2006-os szervezeti intézkedések leállították e folyamatot, és az eddigi törekvésekkel ellentétben általában (pl. kivétel a mezőgazdaság) az egy minisztérium egy hivatal elvét érvényesítik. (Lásd Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium + egységes Igazságügyi Hivatal.)

g) Eléggé határozott lépésekkel folyik a központi közigazgatás területi, úgynevezett dekoncentrált szerveinek felülvizsgálata, egy részük megszüntetése, mások integrálása és ezzel párhuzamosan regionalizálása. Ebből a szempontból alapvető a kormány eddigi megyei közigazgatási hivatalainak regionalizálása. Nagyon helyes lépés szerintem a mezőgazdasági szakigazgatás rendkívül megosztott, párhuzamos dekoncentrált szerveinek összevonása, amely megindult - befejezése nyilván igénybe veszi a 2007. évet. Regionalizálás vár 2007-ben - bár ez kétharmados törvényeket érint - a tervek szerint, mint említettük, a rendőrkapitányságokra és velük egyesítve a határőr-igazgatóságokra, emellett az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat megyei egységeire, az APEH szerveire, a katasztrófavédelem szerveire, a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségekre, illetve a környezetvédelmi és vízügyi igazgatóságokra, az egészségbiztosítási pénztárakra. A Statisztikai Hivatal és az Államkincstár területi szerveinek regionalizálása már korábban megtörtént.⁹

h) A háttérintézményi szféra költségvetési szerveinek csökkentése - alapvetően költségvetési intézkedések révén - két éve már folyik. Ehhez járultak most a közhasznú társaságokra, illetve a közalapítványokra vonatkozó intézkedések. Eddig a központi közigazgatás csökkentésére irányuló erőfeszítéseket zömmel a háttérintézményekbe való bújtatással, illetve pszeudo-privátszervezetekbe való ál-outsourcinggel játszották ki, erre viszont ezentúl kevésbé lesz mód, a kormány igyekezett a háttérintézményi kiskaput lezárni.

A közhasznú társaság intézményét a 2006. évi IV. törvény (Gt.) szüntette meg 2007. július 1-jével úgy, hogy e határidő után új közhasznú társaság nem alakítható, a már működő kht.-k két további évet kaptak a költségvetési szervvé való visszaalakulásra, illetve az új társasági törvény által bevezetett nonprofit gazdasági társasággá való átalakulásra.¹⁰ A 2006. évi LXV. törvény a jövőre nézve megszüntette a közalapítvány intézményét, a már működő közalapítványok a polgári törvénykönyv alapítványra vonatkozó szabályai szerint azonban tovább működhetnek. Ugyanakkor e törvények alapján a kormány felülvizsgálta a kormányzati szervek által létrehozott kht.-ket, illetve közalapítványokat. Számos kht.-t már 2006-ban megszüntettek, és jelentős közalapítvány-összevonásokat is végrehajtottak. A kormányzati intézkedések emellett számos kormányzati szervek által alapított gazdasági társaságot is érintettek, több esetben végelszámolásra (pl. Sportfólió Kht.), felszámolásra, költségvetési szervvé való visszaalakításra (Nemzeti Színház Rt.), illetve privatizációra (pl. Geodéziai és Térképészeti Rt.) került sor. A közalapítványok körében két közalapítvány feladatát a Magyar Külügyi Intézet új költségvetési szervként vette át. Egyesítették a filmiparral kapcsolatos, illetve a határon túli magyarok támogatásával összefüggő közalapítványokat, ez utóbbiak feladatait a Szülőföld Alap veszi át mint sajátos költségvetési szerv.

Mindezen szervezeti intézkedések eredményeként a kormányzati szervezetrendszer összetevői 2007 elején több mint 25 százalékkal csökkennek a szervezetek számát nézve, és hasonló arányú létszámcsökkenés is történt, a kormányzati vezetők száma pedig több mint száz fővel csökkent.

 

B) Tartalmi átalakítás

a) A minisztériumok feladatainak megváltoztatása. Köztudott, hogy eddig a minisztériumi munka középpontjában a hatósági igazgatás, az intézményirányítás és a költségvetési pénzek megszerzése és elosztása állt. A 2006. júliusban kiadott minisztériumi statútumokból viszont világosan kiderül, hogy ezek most háttérbe, sőt talán kivételre szorulnak. Az alapfeladatok viszont

- a kormányzati stratégia kibontása a minisztériumi feladatkörbe eső társadalmi-gazdasági területeken (stratégiai tervezés),

- minőségi szabályozó tevékenység, amelybe részben törvény-előkészítő munka, a kormány normatív szabályozó tevékenységének alátámasztása, saját rendeletalkotás, illetve úgynevezett jogi iránymutatások (ajánlások, elvi állásfoglalások, tájékoztatók) kiadása tartozik, részben az egyre fontosabb dereguláció, a lakosság és a vállalkozók adminisztratív terheinek csökkentése,

- nemzetközi kapcsolatok szervezése a tárca feladatkörébe tartozó területeken, ideértve a gazdasági, illetve civil szervezetek nemzetközi tevékenységének támogatását is,

- a civil szférával, az érdekképviseletekkel, a civil szervezetekkel való állandósult kapcsolattartás, intézményes együttműködés.

Ugyanakkor le kell építeni a minisztériumok túlburjánzó infrastrukturális egységeit, ideértve főleg a gazdasági, az informatikai, a műszaki ellátó tevékenységet, és ezt egységes kormányzati szervezetrendszerben kell megszervezni.

b) Szakpolitikai jellegű egységes minisztériumi vezetési rendszer. A megváltozott feladatokhoz kellett igazítani a minisztériumok vezetési rendszerét. A rendszerváltozás kezdetén kialakított alapelképzelés az volt, hogy váljon élesen szét a minisztériumok politikai vezetése (miniszter, politikai államtitkár, politikai munkatársak), illetve szakmai vezetése (közigazgatási államtitkár, helyettes államtitkárok, főosztályok). A Gyurcsány-kormány az úgynevezett szakpolitikai koncepció alapján szakított ezzel az elképzeléssel. Ennek értelmében a miniszter szakpolitikus, egyesíti magában a politikai és a szakmai elemeket, és így a minisztérium egységesen politikai és szakmai vezetője. Ehhez járul az eddigi, lényegében egyenrangú kettős kötöttség feloldása a kormányzati egység javára: a miniszter kormánytagként vezeti a tárcát, és nem a tárca érdekképviselője a kormányban. Feladata, hogy a kormány egységes stratégiájába szervesen beilleszkedve vezesse a minisztériumot. A miniszternek pedig egy helyettese van, nevezetesen az államtitkár (az eddigi elképzelés szerint amerikai mintára az elnevezés is miniszterhelyettes lett volna, de ezt egyesek szocialista reminiszcenciaként értékelték, így végül elvetették), aki ugyancsak szakpolitikus, szakmai és politikai vezető egyszerre, de feladatai középpontjában az eddigi közigazgatási államtitkári feladatok állnak. Az eddigi helyettes államtitkárok pedig nem az államtitkár helyettesei, hanem szakmai területekért felelős állami vezetők (már nem egyszerűen köztisztviselők), azaz szakállamtitkárok, akiket a miniszter javaslatára ugyan, de egységesen a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. Ezzel az intézkedéssorozattal létrejött a kormány egységes vezetői stábja.

c) Stratégiai kormányszervek létrejötte. A minisztériumok és különösen a kormányhivatalok számának radikális csökkentése nagy mértékben könnyíti a kormány tevékenységének összefogását, de létrehoztak új stratégiai szerveket is, nevezetesen

- az Államreform Bizottságot mint a reformokat összefogó alapvető kormánybizottságot, amelynek az élén a miniszterelnök áll, és tevékenységét külön kormánybiztos szervezi. Ez a kormánybizottság fogja össze részben az általános államreformmal kapcsolatos kormányzati elképzeléseket (pl. a médiaszabályozás átalakítása), illetve a kormányzás szervezeti és módszerbeli modernizálását, részben pedig a nagy elosztó rendszerekkel kapcsolatban alapvetően az egyes szakminisztériumok által gondozott reformokat (egészségügyi, oktatási, nyugdíj- stb. reform). A tárcastratégiákat az ÁRB állásfoglalásaihoz igazítva kell kialakítani,

- a magyar kormányzást össze kell hangolni az Európai Unió kormányzati-döntéshozatali rendszerével. Ennek a tagállamokban kialakult rendszerhez igazodva két kulcsszerve van: kifelé a Külügyminisztérium, befelé a tárcaközi koordináció, amely a Miniszterelnöki Hivatalban történik kormánybiztos irányításával. Ehhez kellett igazítani a kormányzat fejlesztéspolitikai stratégiáját, tekintettel rá, hogy a következő hét évben igen jelentős uniós támogatások megszerzésére nyílik lehetőség a II. nemzeti fejlesztési terv keretében. Ennek meg kellett teremteni a befogadó rendszerét. Erre a feladatra a fejlesztéspolitikai kormánybiztos irányításával létrejött a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség. A fejlesztés kormányzati koordinációjáról a miniszterelnök vezetésével működő Fejlesztéspolitikai Irányító Tanács gondoskodik (amelynek tagjai többségéből a MeH államtitkára lett 2007 elején). A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség magába integrálta az eddig a minisztériumokban elszórtan működő EU-s úgynevezett irányító hatóságokat, így az EU-pénzek széteső elosztásai rendszere megszűnt.

d) Egységes kormányzati infrastruktúra. Az eddigi széttagoltság megszüntetésével a kormányzat egységes szerveként kell kialakítani: da) a kormányzati tömegkommunikációs centrumot, db) a kormányzati személyzeti központot, dc) az elektronikus kormányzati közszolgáltatási központot és dd) a kormányzati gazdasági infrastrukturális központot. E négy központ közül az utolsó a MeH Központi Szolgáltatási Főigazgatósága formájában már korábban is működött, és bizonyos funkciókat egyesített is, mint például a kormányzati szervek közbeszerzését, üdültetési rendszerét. Ezt fejlesztik most tovább perspektivikusan a teljes gazdasági, műszaki és egyéb szolgáltató területekre (pl. ingatlankezelés). Ugyancsak jelentősen megerősítették 2006 során a kormányzat információs rendszerét (kormányzati gerincháló stb.). A kormány eddigi elektronikus központjába beolvasztották a Kormányzati Frekvenciagazdálkodási Hivatalt és a BM Központi Adatfeldolgozó és Nyilvántartó Hivatalát (a Választási Irodát leválasztották innen), és 2007. január 1-jével létrejött a MeH irányítása alatt a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala (ide került a kormányzati gerincháló és az EDR távközlési rendszer is). Az informatika fontosságát jelzi, hogy a kormány az elektronikus kormányzati központot kormánybiztos útján irányítja. A kormányzati személyügyi központ kiépítése a MeH-ben államtitkár vezetésével folyamatban van, ide tartozik a központi közigazgatás fejlesztésével foglalkozó „szakállamtitkárság" is - a központ új neve Kormányzati Személyügyi, Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ, alatta speciális háttérintézetként az Ecostat Kormányzati Gazdasági és Társadalomstratégiai Kutató Intézettel, sőt e munka alátámasztására a Magyar Közigazgatási Intézet is a MeH felügyelete alá került 2006 nyarán. A negyedik szerv, a kormányzati tömegkommunikációs centrum kiépítése viszont egyelőre kezdeti lépéseinél tart.

e) Az előzőekkel összefüggésben alapvető feladatként jelentkezett a Miniszterelnöki Hivatal szétdaraboltságának és „vegyeskereskedés" jellegének megszüntetése. A szétdaraboltság csökkentésére irányuló lépés volt közvetlenül a kormányalakítás után a miniszterelnök és a MeH-et vezető miniszter korábban óriási kabinetjeinek megszüntetése, és ezáltal a MeH megkettőződésének felszámolása. Számos ágazati, szakpolitikai feladat - főleg a területfejlesztés és az agrárügyek terén - távozott a MeH-ből, de még mindig számos „idegen" feladat maradt itt. A MeH tudniillik még mindig csak a sajtóhasználatban kancellária, azaz a miniszterelnök és a kormány egységes közigazgatási hivatali munkaszervezete. A MeH-et vezető miniszterre még mindig túl sok politikai feladat hárul, és a MeH terjedelmét mutatja, hogy induláskor a MeH államtitkárainak száma - a minisztériumi 1-re korlátozással szemben - 4 volt, és az év végén már 10 főben maximálták. Emellett 2007. január 1-jével - szerintem helytelenül - a MeH-be olvadt be a Határon Túli Magyarok Hivatala és a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal, emellett a Szervezett Bűnözés Elleni Koordinációs Központ, a jelenleg még öt nemzetbiztonsági szolgálat, és a Nemzeti Biztonsági Felügyelet is a MeH irányítása alá került 2006-ban.

Ugyanakkor a tárcajogalkotás „felügyelete", az alkotmányossági elvek vizsgálata és a közigazgatási dereguláció - amelyek Nyugat-Európában általában a kancellária alapfeladatát képezik - változatlanul az igazságüggyel foglalkozó tárcánál maradtak, amely helyzeténél fogva lassan 17 éve nem tud megbirkózni ezzel a feladattal. Ezért a dereguláció ügyét 2007 elején az Államreform Bizottság magához vonta, és a kormány átfogó deregulációs programot fogadott el.

Mindezek alapján azt mondhatjuk, hogy a MeH végleges kialakítása még nem történt meg, ez a feladat még hátravan.

 

4. A végrehajtás hibái

 

Önmagában a jelenlegi bizonytalanságokat, átmeneti átszervezési veszteségeket, a mindennapi munkában való fennakadásokat, feszültségeket magam részéről nem értékelem hibának. Azt sem, hogy lényegesebb megtakarítások csak 2008-ban jelentkeznek. Ez minden jelentősebb átalakításnál így van, és az 1. pontban leírt gúzsba kötve táncolás is objektív hibaforrás.

Az alapvetően helyes szervezeti koncepció azonban egyelőre sok hibával valósul meg, ezért 2007-ben finomítani, egyes helyeken korrigálni kell. Az előkészítés folyamata 2006 végén - feltehetően a választási küzdelem miatt - megszakadt, holott az apparátusok nyugodtan dolgozhattak volna a koncepció részletein, amelyek így homályban maradtak, és így ezekkel kapcsolatban később sok volt a kapkodás, illetve a rögtönzés, amely azt a látszatot keltette, hogy itt csak az első egy-két lépést ismerik, a stratégiai végcél a kormány vezetői számára is homályos. A választási győzelem után is sok volt az elvesztegetett idő, amelyet persze lehet indokolni politikai oldalról azzal, hogy meg kellett szerezni az MSZP és azt SZDSZ parlamenti frakció támogatását a reformokhoz (lásd pl. a túldramatizált őszödi beszédet), de persze a szakértői stáb - ha lett volna ilyen - azért dolgozhatott volna a részleteken. Ezt követően a végső döntést, amely a 2006. évi LVII. törvényben öltött testet júniusban, túl szűk kör készítette elő, és hiányzott a minimális közigazgatási-társadalmi-politikai egyeztetés is. Nyilván szükséges bizonyos fokú „reformdiktatúra" az ilyen mértékű átalakításhoz, a „zsibbadt rendszer" megmozdításához, de szerintem 2006 nyarán túlléptek a szükséges mértéken. Ebből is fakad a számos szabályozásbeli, technikai hiba - a szervezeti átalakítás jogszabályai szerintem jogtechnikai szempontból sajnos eléggé alacsony színvonalúak. Emellett a kormánynak több olyan minisztere is van - nyilván ebben is közrejátszanak politikai okok -, aki megfelelt az első Gyurcsány-kormány feladatainak, de az új koncepció megvalósítására kevésbé tűnik alkalmasnak.

A kiszivárogtatástól, az „ellenállami" tevékenységtől való félelem folytán a szervezeti átalakítás konkrét lépéseit túl szűk kör készíti elő, hiányzik a körültekintő szakértői alátámasztás. Nincs valódi csapatmunka, pedig egyedül nem megy. Ezért sok a téves részmegoldás, az alapkoncepciót lejárató túlzás, túlhajtás. Nagyon látszik a MeH szétesése, hogy nincs még valódi kormányzati törzskar. Az Államreform Bizottság csak 2006 őszén kezdett valójában működni, munkatervét-ülésrendjét igazából nem tudja tartani. Lényegtelen ügyek eléje kerülnek, alapvető fejlesztési koncepciók viszont nem.

Mivel a kormányzás modernizálásának lényege és főleg több fontos részeleme a kormányzati szervezetrendszeren belül sem tudatosult, 2006 őszén az apparátusokban óriási volt az információhiány, a legkülönbözőbb rémhírek keringtek, az ismeretek hiánya pedig félelmet, sőt burkolt ellenállást szült. Mivel pedig a kormányzati píár irányítói maguk sem voltak eléggé tisztában a szervezeti és metodikai modernizáció tartalmával, a lakosság felé történő kommunikáció csapnivaló volt, erősítette a „nem kormányoznak", „dilettánsok kormányoznak" - politikailag motivált - hiedelmét. A kormányzati kommunikáció egyszerűen képtelennek bizonyult az átépítés okainak, hatásainak és eredményeinek ismertetésére, márpedig jóval több eredmény van, mint amit a lakosság érzékel - a lakosság zömmel a megszorításokról, a hibákról értesül.

A modernizáció alátámasztásaként sokkal következetesebben kellett volna az állami vezetők juttatásainak rendszerét felülvizsgálni, mint ez 2006 nyarán történt. Az indokolatlan kiváltságokat erősebben kellene csökkenteni (természetesen a képviselőkét is), és magam részéről lényegében egyetértek a Fidesz-KDNP néhány képviselője által benyújtott kormányzati jövedelemkorlátozási javaslat lényegesebb elemeivel is - nem növelni, hanem csökkenteni kellett volna az államháztartási helyzet miatt a miniszteri-államtitkári jövedelmeket. Általános megszorítások esetén pedig a kormánytagok sajátos decemberi jutalmazása is jelentős ellenérzéseket keltett, nem beszélve az általános államtitkári béremelés nyilvánvalóan negatív társadalmi hatásairól.

Feltétlenül beszélni kell még a viszszarendeződési tendenciákról is, amelyek 2007 elején már világosan észlelhetők (lásd pl. a MeH-ben az államtitkárok számának négyről tízre emelését, az integrált minisztériumokból való hivatalkiszervezési kísérleteket). Bizonyos fokú visszarendeződés ilyen mértékű átalakításnál szükségszerű, de ha ez nagyobb mérvű, az egész koncepció összeomlásával fenyeget. Szükséges lenne ezért, hogy az Államreform Bizottság dolgozzon ki intézkedési tervet a visszarendeződések intézményes meggátlására.

 

Vitás elvi kérdések, hiányok

 

1. Valóban nincs a kormányzás szervezeti modernizációja mögött az állam szerepvállalásáról szóló egyértelmű koncepció?

Sokan azt állítják, hogy először egyértelműen tisztázni kell az állami szerepvállalás méretét és tartalmát, és csak utána lehet szervezetátalakítással, hatáskör és létszám újra megállapításával foglalkozni. Ugyanakkor szerintem az állami feladatokat előre absztraktan nem lehet meghatározni, történetileg is, országonként is állandóan változnak. Jelenlegi helyzetünkben egyet tudunk: egyfelől nem lenne helyes (de pénzügyileg nem is tudjuk) tartósan a paternalista koraszülött szocialista jóléti állam feladatvállalását tartani, de másfelől 40 év szocializmusa után nem lehetséges egy ordoliberális éjjeliőr állam rendkívül csekély feladatvállalásához sem eljutni. A középút keskeny ösvényén kell járni - több elvi alapokon aligha mondható, a konkrét feladatvállalást az egyes területeken külön-külön kell meghatározni. Emellett nem lehet csak a jogos igényeket nézni, az állami feladatvállalást ugyanis behatárolja az adott nemzetgazdaság jövedelemtermelő képessége. Nagyon jó lenne, de a magyar állam nem tud annyi terhet levenni az állampolgárokról, mint, mondjuk, az Arab Emirátusokban. Az államnak támogatnia kell a művészetet, a sportot, a tudományt - de mennyivel és hogyan? Ez politikai döntés kérdése, amelyet nyilván befolyásol a múlt, a nemzetközi összehasonlítás, az anyagi lehetőségek és az adott kormányzati politika prioritásválasztása is. Például nyilván fenn kell tartani egy állami nemzeti színházat és operaházat, mégpedig lehetőleg világszínvonalon. Következik-e azonban a magyar művészet állami támogatásának elvéből, hogy állami intézményként kell fenntartani cirkuszt, táncházat, ötvenszékes avantgárd éjjeli színházat? Támogatni kell a nemzeti dicsőséget hozó hagyományos sikersportágainkat (pl. kajak-kenu), de következik-e ebből, hogy minden sportszövetség kvázi alanyi jogon állami támogatásban részesüljön, mondjuk a golf, a baseball vagy a kutyaszánhajtás? Állami feladat az - mint az államháztartási törvény helyesen mondja -, amelyet törvény állami közfeladatként meghatároz, a törvény mögött pedig érdekütközések nyomán kialakult politikai döntés áll.

Egyelőre tehát meg kell elégedni azzal az elvvel, hogy se paternalista állami szerepvállalás a korábbi koraszülött jóléti állam tradíciói alapján, se teljes állami kivonulás az egészségügyből, az oktatásból, szociális ellátásból.¹¹ A részletek e három nagy ellátórendszer reformjának folyamatában fognak kikristályosodni, utána kell majd az állami feladatokat, az ezzel foglalkozó kormányzati szervek hatásköreit és ehhez igazodó létszámát megállapítani - most még átmeneti állapotban vagyunk. De a közigazgatásban mindenképp decentralizálni és deregulálni kell (decentralizált-deregulált kormányzás), amire az elektronizáció meg is adja a lehetőséget (E-kormányzás). Ez esetben alakítható ki a lakosságbarát, nyilvános és áttekinthető és ezért közbizalomra érdemes kormányzás.

Ha ezeket a feladatokat jól teljesítjük, létrejöhet a „megbízott állam" és a „butikos állam" (e kifejezések Orbán Viktortól) sajátos keveréke. A kormány a közjó érdekében, közérdekből, az állampolgárok választásokon megadott felhatalmazása (megbízás) alapján tevékenykedik, de egyben butikot is tart fenn a különböző közszolgáltatásokból, amelyekből az állampolgárok választhatnak, igényük és anyagi erejük szerint vásárolhatnak. Végül pedig a bolt mellett a „méltányos" állam szociális otthont is fenntart a tényleg rászorulók részére, csökkentve az esélyegyenlőtlenségeket.

 

2. Hatalomkoncentráció - félprezidenciális kormányzás esélye?

Magyarországon a testületi kormányzás 1990-ben megszűnt, lényegében a német „kancellári" típusú kormányzást vettük át a magyar alkotmányos rendszerben. A kancellári kormányzás valódi szervezetrendszerét - két e tárgyban következetlenül felépített kormány után - az Orbán-kormány teremtette meg (szerintem helyesen) 1998-ban a Miniszterelnöki Hivatal kiemelésével és a Gazdasági Minisztérium létrehozásával. Időközben a médiamarketing-kormányzás és a választási harc még jobban kiemelte a miniszterelnök, illetve az ellenzéki vezér szerepet, perszonifikált közpolitika folyik. Ugyanakkor a miniszterelnök közjogi helyzete 1990 óta nem változott.

Gyurcsány Ferenc nem tud hatalmat koncentrálni a kormányzati szervezetrendszeren kívül, azon belül viszont alkotmányos joga van a szervezetrendszer felépítésére és vezetésére. Ilyen mértékű reformtömeget csak a miniszterelnök vezetésével lehet végrehajtani, ezért szerintem logikus és szükségszerű, hogy az Államreform Bizottság, illetve a Fejlesztéspolitikai Irányító Tanács élén induláskor a miniszterelnök áll. A miniszterelnök egyébként 2005-ben két kormánykabinetet és tíz tanácsot (bizottságot) vezetett, többek közt a fejlesztési kabinetet is. Most jóval kevesebb bizottságot, tanácsot vezet, de a két alapvető kormánybizottságot igen. Erre azonban szerintem egyelőre szükség van.

Ami a két kormánybizottság feletti parlamenti ellenőrzést illeti, a kormánybizottság attól kormánybizottság, hogy állást foglal, javasol, véleményez, de sosem dönt. A döntéseket mindig a kormány hozza, a miniszterelnök pedig interpellálható, vele szemben helye van bizalmi szavazás felvetésének is. A két évre kinevezett kormánybiztosok természetesen nem interpellálhatók: ezért állandósult - főleg ellenzéki - igény, hogy legyenek tárca nélküli miniszterek. Kormánybiztost természetszerűen az Orbán-kormány alatt sem lehetett interpellálni (pedig Nemeskürty István koronafuvarozási vagy az informatikai kormánybiztos beszerzési tevékenysége kapcsán számosan szerették volna), de a MeH-et vezető minisztert annál inkább. Természetesen az EU-támogatások nagyságára tekintettel indokolt az ellenzék azon igénye, hogy beleszólhasson, illetve ellenőrizhesse a fejlesztési pénzelosztást. Úgy gondolom, hogy egy ellenzéki vezetésű parlamenti bizottság felállításával, illetve a Kormányzati-önkormányzati Egyeztető Fórum létrehozásával ez a jogos ellenzéki igény lényegében kielégült.

Ugyanakkor a Gyurcsány-kormánynak nincs módja arra, hogy hatalmát a kormányzati szervezetrendszer körén kívül növelje. A köztársasági elnök ellensúlyokkal kapcsolatos felvetése kapcsán megjegyezhető, hogy talán a magyar kormányt veszi körül a legtöbb ellensúly Európában. Ide sorolható a parlamenti ellenőrzésen és a köztársasági elnök jogkörein kívül az igen széles hatáskörrel rendelkező Alkotmánybíróság, a növekvő feladatkörű Állami Számvevőszék, valamint az állampolgári jogok négy országgyűlési biztosa. Magyarországon talán a legfüggetlenebb az igazságszolgáltatás, hiszen a nyugat-európai többségi megoldással szemben sem az igazságügyi igazgatás (Országos Igazságszolgáltatási Tanács), sem az ügyészség nem tartozik a kormányhoz. Emellett a médiatörvény után az elektronikus médiumok is teljesen függetlenedtek a kormánytól (Országos Rádió és Televízió Testület - az Országgyűlés közalapítványai által irányított közszolgálati médiumok, a nemzeti hírügynökségek is az Országgyűlés részvénytársaságai). Aligha tagadható, hogy a kormánynak igenis van médiaellensúlya - lásd például Tamás Ervin cikkét a Demcsák Zsuzsa kormányszóvivői kinevezésével kapcsolatos ügyetlenkedésről az ellenzéki oldalról kormány közelinek nevezett Népszabadságban. A gazdasági életben a jegybank független a kormánytól, és egyre jobban függetlenedik a Versenyhivatal is. Ilyen körülmények között aligha lehet az államszervezetben a kormány túlhatalmáról beszélni, amelyet egyébként korlátoz kívülről az Európai Unió, belülről pedig a területi-települési önkormányzati ellenhatalom is. Ráadásul 2006 végén az önkormányzati választások eredményeként az önkormányzatok többsége jelentős mértékben a parlamenti ellenzék politikai befolyása alá került. Amin valóban változtatni kell, az a kellő civil ellensúly hiánya - lásd a Gazdasági és Szociális Tanácsról szóló törvényjavaslat elsikkadását, az Országos Érdekegyeztető Tanáccsal kapcsolatos, legitimációs problémák miatti alkotmánybírósági eljárást.

Nincs tehát prezidenciális-félprezidenciális kormányzás ma Magyarországon, az pedig, hogy a kormányzati szervezet átalakítása a miniszterelnök vezetésével folyik - ismétlem -, szerintem elengedhetetlen. Más kérdés, hogy 2008 után, a reformok előrehaladtával a jelenlegi miniszterelnöki túlterhelődés és aktivitás - figyelemmel a nemzetközi teendőkre, illetve a pártelnöki pozícióval való, egyébként Nyugat-Európában ugyancsak általános egyesítésre - nyilván csökkentendő. Például a reformok végrehajtásával valószínűleg nem lesz szükség Államreform Bizottságra - a kormánybiztosi megbízások (helyesen) két évre szólnak.

 

3. A közigazgatás leértékelődése?

E körben két probléma van: a közigazgatási államtitkári poszt állítólagos megszüntetése, illetve a minisztériumok „látszatminisztériumra" való változtatása, a központi közigazgatás meggyengülése.

 

A) Az új államtitkári rendszer kérdőjelei

Aligha tagadható, hogy az eddigi államtitkári rendszer túlméretezett és túlbonyolított volt. A MeH-ben politikai államtitkárok tömege, egyes minisztériumokban is két-három politikai államtitkár. A közigazgatási államtitkárok mellett címzetes államtitkárok. Egyes tárcáknál - mégpedig főleg az úgynevezett puha minisztériumokban - akár hat helyettes államtitkár is. Emellett rengeteg államtitkári juttatásban részesülő személy: kormánybiztosok, kormánymegbízottak, kormánymeghatalmazottak, kabinetfőnökök, miniszteri biztosok stb.

Az antalli alapelgondolás, amelyet az 1997-es jogállási törvény kiélezetten rögzített (nevezetesen politikai vezető a miniszter és a politikai államtitkár, szakmai vezető pedig a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkárok), lényegében 1998-tól gyakorlatilag összeomlott, a közigazgatási államtitkári-helyettes államtitkári tisztségek (sőt a főosztályvezetői, osztályvezetői állások is) átpolitizálódtak. A politika és a közigazgatás szétválasztása tehát lényegében elméleti fikció maradt: több olyan vezető van, aki az elmúlt tíz év alatt miniszter, illetve politikai és közigazgatási államtitkár egyaránt volt.¹²

Természetesen a közigazgatási irodalom túlnyomó többsége (de magam is) a kialakult helyzetből úgy keresett a 2000-es évek első felében megoldást, hogy igyekezett biztosítékokat kiépíteni a közigazgatási vezetők önállóságára és függetlenségére¹³ - ez azonban igen nehéz, mert a miniszter szükségképp főnöke a közigazgatási államtitkárnak (és például egy Kupa Mihály-szerű miniszterről aligha feltételezhető, hogy nem maga kívánja a minisztérium apparátusát vezetni). Gyurcsány Ferenc viszont, aki kezdettől fogva a politikai kormányzás híve volt, úgy vélte, hogy a megoldás a politika és a szakma egyesítése az úgynevezett szakpolitikai koncepció jegyében.

A szakpolitikai koncepció alapján a miniszter kormánytagként a minisztérium egységes politikai és szakmai vezetője. Egy minisztériumban csak egy államtitkár lehet (a MeH kivétel), a politikai és közigazgatási államtitkári pozíció egyaránt megszűnik, az államtitkár miniszterhelyettes, és mint ilyen szintén egyszerre politikai-szakmai vezető. Nincs többé címzetes államtitkár, illetve államtitkári juttatású vezető, csak szakállamtitkárok. A minisztériumi főfeladatokra való koncentrálás érdekében kizárólag gazdálkodási, üzemeltetési, illetve humánpolitikai feladatok ellátására szakállamtitkári tisztség nem létesíthető. A szakállamtitkár az új szabályozás szerint a miniszterelnök által kinevezett állami vezető, nem „sima" köztisztviselő.

Ez a struktúra valóban hordoz magában veszélyt, a politika esetleges további térhódítását a közigazgatási szakma és a menedzseri elem felett. A veszélyt növeli, hogy az elvesztett önkormányzati választások után szükségképp növekedett a kormányzó pártok részéről a nyomás, hogy „kádereiket" a központi közigazgatás vezető helyein helyezzék el. Ugyanakkor a szakpolitikai koncepció sikerrel is járhat, ha

a) olyan szakpolitikusok vezetik a minisztériumokat, akik ténylegesen képesek is rá, és van is idejük erre a feladatra (nem vonják el őket a pártvezetői feladatok, képviselői feladatok stb.),

b) a miniszterelnök olyan kinevezési gyakorlatot folytat, hogy az államtitkári-szakállamtitkári posztokra elismert szakembereket és nem szakmai múlt nélküli „általános" politikusokat nevez ki. Egy ilyen kinevezési gyakorlat kiegyensúlyozott államtitkári kart teremtene, mert ellenkező esetben a kormányüléseket előkészítő Államtitkári Értekezlet - a teljesen eltérő felkészültségű résztvevők folytán - szükségképp leértékelődik. Az államtitkár tehát elsősorban ne politikai funkciójában helyettesítse a minisztert, ez a kabinetfőnök feladata legyen, hanem mintegy 95 százalékban a korábbi közigazgatási államtitkári feladatokat lássa el.

Az egy államtitkár tehát lényegében közigazgatási államtitkár, mégpedig megerősített jogállásban, ami a közigazgatás megerősödésére is vezethet.

A közigazgatási államtitkári tisztség formális újraintézményesítése szinte automatikusan visszahozná a politikai államtitkári tisztséget is, amelyre semmi szükség, legfeljebb parlamenti államtitkári jelleggel volna értelme. Persze lehet, hogy az egy államtitkári rendszer nehezíti nagyobb minisztériumokban az apparátus irányítását. A belső apparátusvezetési „űrt" eddig zömmel úgy oldották meg a minisztériumok, hogy a miniszter kabinetfőnöke kezdte irányítani az apparátust. Ez azonban helytelen, hiszen a kabinetfőnök alapvetően politikai feladatok ellátására hivatott. Ehelyett szerintem - természetesen fakultatív jelleggel - vissza kellene állítani a német-osztrák rendszerben általános és korábban Magyarországon is alkalmazott rendszert, az úgynevezett elnöki főosztályt, amelynek vezetője (nevezhetjük főtitkárnak vagy igazgatónak) a minisztériumi adminisztráció vezetője, mégpedig közvetlenül a miniszternek alárendelten. A „főtitkár" nem főnöke a szakállamtitkároknak, nem szólhat bele a szakállamtitkárok alá rendelt főosztályok (osztályok) tevékenységébe, de - tehermentesítve az államtitkárt - gondoskodnia kellene a minisztérium belső adminisztrációjának, igazgatásának a rendjéről. A szakállamtitkárok köztisztviselői karból való kiemelése viszont szerintem a szakpolitikai koncepció eltúlzása. Ezt a következőkben valóban korrigálni kellene, a szakállamtitkárok legyenek egyértelműen közigazgatási vezetők.¹⁴

 

B) A központi közigazgatás helyzete

Hogy milyen feladatokra kell minisztériumot, illetve más központi szervet létrehozni, nyilván bizonyos mértékben szubjektív döntés kérdése. Jobboldali kormányoknál például a foglalkoztatáspolitika általában a gazdasági minisztériumhoz tartozik, szociáldemokrata kormányoknál általában vagy önállósul, vagy a szociálpolitikával képez egységet - lásd a Gyurcsány-kormány megoldását. A sport mint testkultúra tartozhatna a kultúrtárcához, mint az egészséges életmód része tartozhatna az egészségügyhöz, de ha alapvetően helyi önkormányzati szintű állami feladatként fogjuk fel, úgy az önkormányzati minisztériumhoz való kapcsolás is helyénvaló lehet. Hasonló a helyzet a turisztikával vagy az építésüggyel is, amelyek a területfejlesztéshez, de a gazdasági tárcához is egyaránt kapcsolhatók. Az a törekvés viszont mindenképp helyes szerintem, hogy kevesebb számú erősebb integrált minisztérium legyen, és a központi hivatalok túlnyomó többsége minisztériumi igazgatás alá kerüljön. Van ma Magyarországon sportminiszter vagy turisztikai miniszter? Igen, úgy hívják, hogy területfejlesztési és önkormányzati miniszter.

Úgy gondolom azonban, hogy a helyes koncepció végrehajtása során bizonyos túlhajtások is történtek. Olyan nagyságú és speciális feladatú szervek, mint az Államkincstár, alighanem kormányhivatali jogállást igényelnének. Ha a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal tisztán pénzügyi ellenőrzési szervként a Pénzügyminisztérium irányítása alá kerül, úgy a nem pénzügyi természetű kormánydöntések végrehajtásának ellenőrzése hogyan történik, ki működteti a kormányzati monitoring rendszert? Erre egyelőre nincs válasz. Végül szerintem önálló jogállásba kellene kerülniük és a kormányhivatalokkal azonos kezelést igényelnének az alapvető rendvédelmi szervek, például a határőrséggel egyesített rendőrség központi szerve vagy a nemzetbiztonsági szolgálatok. Ezeket a rendvédelmi szerveket a kormány irányítsa, és egy erre kijelölt miniszter csak felügyelje: azaz szerintem minisztérium irányította központi hivatalként való besorolásuk téves.¹⁵

Feltétlenül szükséges lenne továbbá 2007-ben az olyan új köztisztviselői törvény létrehozása, amely kellően összeegyezteti és a magyar körülményekre adaptálja a hagyományos német-francia „bürokratikus" köztisztviselői rendszert az amerikai new management (teljesítménykövetelmények, költségérzékenység) rendszerrel. Nyilvánvalóan nem lehet egy az egyben átvenni a nagyvállalatok vezetési rendszerét a közigazgatásban, no de a teljesítmény-visszatartásnak és a pazarlásnak se lehet helye. Azt is világossá kell tenni, hogy nem kell tömeges köztisztviselői elbocsátásokkal számolni, mert a kor körülményeihez igazodó hatékony valódi köztisztviselői munkára szükség van. Meg kellene nyugtatni a köztisztviselői kart. Akik pedig távoznak a központi közigazgatásból, azoknak állást adhat a remélhetőleg rövidesen jelentősebb fejlődésre számító magángazdaság (hiszen több tízezren onnan jöttek az 1990-es évek elején a közigazgatásba, és nem valódi köztisztviselői munkát végeztek), a regionalizmus kiépítése, az európai közigazgatási térben betöltendő magyar szerep, illetve arra is van mód, hogy a közintézmények vezetése velük erősödjön.

A felesleges infrastruktúra leépítése, illetve a teljesítménykövetelmény és értékelési rendszer bevezetése mellett meg kell erősíteni a „valódi" köztisztviselői középhad státusát, erkölcsi és anyagi megbecsülését. A valóban közhatalmi érdemi feladatot végzők számát - az általános létszámcsökkentés ellenére - nem csökkenteni, hanem növelni kell. Emellett a „kiemelt főtisztviselői" intézményt sem megszüntetni kellene, hanem olyan főosztályvezetői munkakörön aluli munkakört betöltő köztisztviselőknek kell biztosítani, akik nem rendelkeznek vezetői képességekkel, de vezető beosztás nélkül is kimagasló szakmai teljesítményt nyújtanak.

Nem elégséges tehát ma már a köztisztviselői-közalkalmazotti törvények toldozgató-foltozgató módosítása, új törvényre van szükség. El kell dönteni végre, hogy a Vadász János javasolta egységes közszolgálati jogviszony modell felé megyünk-e,¹⁶ avagy csak egy szűk közhatalmi tevékenységet végző réteg számára hozunk létre önálló köztisztviselői törvénnyel speciális jogállást, és a közszférában tevékenykedő többi dolgozót - a közszféra sajátosságait biztosító eltérésekkel - a munka törvénykönyve hatálya alá helyezzük-e (magam részéről az utóbbi variációt támogatnám).

 

4. A hiányzó vagyonjogi oldal kiépítése

A) Közjogi jogi személyek helyett korszerű közintézmények?

Magyar értelmiségi körökben meglehetős értetlenséggel kezelték a közhasznú társaságok, illetve a közalapítványok (úgynevezett közjogi jogi személyek) már említett, jövőre nézve való megszüntetését, lényegében a civil szféra elleni támadást látták benne, holott egész másról van szó. Nem egyszerűen a takarékosság, különösen pedig nem a pénzkivonás motiválta ezeket az intézkedéseket, hanem a háttérintézményi szféra rendbetétele, illetve a közintézmények modern formáinak kialakítására való törekvés.

Szerintem négy elvi tételből kell kiindulni, nevezetesen:

a) A központi közigazgatásnak szüksége van háttérintézményekre, de nem azért, hogy azt a munkát végezzék el, amit magában a minisztériumban kell elvégezni. Azt a gyakorlatot is meg kell szüntetni, hogy a központi közigazgatás saját munkáját szerződések alapján privát tanácsadó cégekkel, más magánvállalkozásokkal végezteti el. Ez a rendszer a korrupció melegágya. Külső megbízásokra csak feltétlenül indokolt esetben kerülhet sor, a háttérintézmény pedig végezzen valóban - szükséges mértékű - háttértevékenységet.

b) A háttérintézményi tevékenység alapvető szervezeti formája nem a társasági forma, hanem a költségvetési szerv. Nem a költségvetési szervet kell pótolni a költségvetési gazdálkodás szabályainak rugalmatlansága miatt társaságokkal, hanem ez utóbbi szabályozásának modernizálásával, differenciálásával meg kell teremteni a korszerű közintézmények alapvető típusait.

c) Lehetséges, hogy költségvetési szerv helyett a közfeladatot ki kell szervezni a magánszférába. Kiszervezés azonban csak akkor legyen lehetséges, ha a magántársaság a feladatot részben jobban, szakszerűbben, részben olcsóbban valósítja meg, mint a költségvetési intézmény.

d) Közjogi jogi személyként, azaz közfeladatot ellátó, állami feladatot ellátó civil szervezetként kizárólag a köztestület ismerhető el. Ugyanakkor a jelenlegi köztestület-infláció is megszüntetendő - erre 2006-ban még nem volt erő.

Ezeknek az elveknek a megvalósítása szerintem az állami szürkegazdaság csökkentését is szolgálná, „tisztábbá" válnának a kezek, áttekinthetőbbé válna a kormányzati szervezet, megszűnnének a hibrid félállami civil szervezetek.

A közhasznú társaság deformált jogintézmény volt, mert egy társaság nem minősítheti saját magát közhasznúnak - a kht.-k többségét nem a civilek, hanem a központi állami és önkormányzati szervek alapították. A kht.-k feladatait a jövőben költségvetési szervi formában működő közintézményeknek - mégpedig éppúgy, mint 1945 előtt -, részben közintézeteknek (pl. fejlesztés, számítástechnika), részben közüzemeknek (garázs, üdülő) kell ellátniuk, a civil szervezetek számára pedig rendelkezésre áll a gazdasági társaságok mind a négy formájában (kkt., bt., kft., rt.) 2007. július 1-jétől létrehozható nonprofit gazdasági társaság, amely ha közhasznú tevékenységet folytat, kérheti - a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi 1997. CLVI. törvény szerint - a közhasznú szervezetté való nyilvánítását is.

A közalapítvány hibrid és ellentmondásos szervezeti forma volt, tudniillik egyesítette magában az alapítványi és a költségvetési szervezeti forma összes előnyét, anélkül, hogy a szervezeti forma többi sajátosságát is megtartotta volna. Az alapítvány egy célra irányított önállósult vagyontömeg, amely alapítójától - jelen esetben az Országgyűléstől, a kormánytól vagy az önkormányzattól - is függetlenedik. A kuratórium tagjait például nem válthatja le az alapító - így tudja bármely kormány az „embereit" bebetonozni és utódjának tevékenységét intézményesen gátolni. Ugyanakkor az alapítvány attól alapítvány, hogy alapvetően az alapító által juttatott vagyonból gazdálkodik, és csak a vagyon kamatait, illetve eseti adományokat használja fel céljaira. A magyar kormányzati közalapítványok viszont azt követelik, hogy éves rendszeres költségvetési támogatásban részesüljenek, hogy megjelölten, címzetten szerepeljenek valamely költségvetési fejezetben, és „költségvetésük" ne csökkenjen, sőt rendszeresen növekedjék. Az a szerv viszont, amely az állami költségvetésből gazdálkodik, ténylegesen nem alapítvány, hanem költségvetési szerv, amelylyel szemben az alapító szervnek irányítási jogosítványai vannak, vezetését megváltoztathatja stb. Egyszerre ez a kettő nem megy. Ezzel szemben az eddigi majdnem 50 kormányzati közalapítvány egyszerre akart alapítvány és költségvetési szerv lenni. Főleg a pártok holdudvarában tevékenykedő értelmiségiek törekedtek rá, hogy ugyanarra a célra (pl. társadalomtudományi kutatás, oktatás, határon túli magyarok támogatása) minél több közalapítvány jöjjön létre annak érdekében, hogy minél több embernek jusson tiszteletdíj, befolyás stb. Ezért a politikai nézeteltérésektől függetlenül 2006-ban is számosan összefogtak a közalapítványok megmentése érdekében, annak ellenére, hogy a közalapítványok - helytelenül - különböző politikai „színárnyalatúak".

Ha szerintem túlzott kompromisszumokkal is (túl hosszú átmeneti idő, a már létrejött szervezetek túlzott védelme), de a közhasznú társaságok és a közalapítványok sorsa 2006-ban helyes irányban rendeződött, ezek az intézmények a jövőre nézve megszűnnek. Egyelőre viszont nem oldódott meg a másik kérdés, nevezetesen a költségvetési szervek differenciálása, bár az ezzel kapcsolatos törvénytervezet több változatban elkészült. A költségvetési szerveket két alapvető csoportra kell osztani, nevezetesen közhatalmi szervekre és közintézményekre, az utóbbiak alfajai lennének a már említett, lényegében azonos jogállású közintézet és közüzem, a közalapítványt pótló költségvetési célalap (a Szülőföld Alap lényegében e típus első fecskéjeként fogható fel, ugyanakkor a külön kezelő szervezet intézményesítése az alapoknál - lásd Földalap - természetesen felesleges), valamint az önkormányzattal rendelkező költségvetési szervek, mint például a felsőoktatási intézmények (egyetem, főiskola), továbbá javaslatom szerint az új típusként kialakítandó nemzeti kulturális közintézmények (Nemzeti Múzeum, Állami Levéltár stb.). Ha ehhez még hozzá tudjuk tenni a 2008-ra ugyancsak elkészülő polgári törvénykönyvben a magánalapítvány új, modern szabályait, úgy a megfelelő szervezeti formakészlet a közérdek kielégítésére rendelkezésre fog állni.

 

B) Új költségvetési tervezési-ellenőrzési rendszer, illetve államszámvitel kialakítása

A jelenlegi összevissza toldozott-foltozott államháztartási törvény helyett új szemléletű Áht.-ra lenne szükség, amely a többévi előkészület ellenére nem nagyon akaródzik elkészülni, annak ellenére, hogy az Állami Számvevőszék új, modern koncepciót terjesztett a kormány elé. 2007-ben ezt a munkát mindenképp fel kell gyorsítani, és 2008-ban már gyökeresen új szemléletű törvénnyel kellene rendelkeznünk. A szervezeti átalakítást ugyanis deformálhatja a jelenlegi elavult költségvetési tervezés és államháztartási szabályozás. Jól mutatja ezt a 2007-es költségvetési törvény is, amelyben egyes kormányhivatalok önálló fejezetben (KSH), mások a hivatalt a kormány részéről felügyelő miniszter tárcájának fejezetében szerepelnek, emellett a költségvetésben január 1-jével megszűnt szervek is szerepelnek (pl. Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal). Egyes köztestületek, közalapítványok, alapítványok és más civil szervezetek támogatása tételesen szerepel a költségvetésben, másoké csak összevontan. Szinte képtelenség a költségvetési törvényből megállapítani, hogy 2007-ben milyen kormányzati szervek működnek - más forrás viszont erre a célra nincs. Teljesen elavult a költségvetési ellenőrzési rendszer, az úgynevezett államszámvitel is. Ezen mielőbb változtatni kell.

 

C) Átfogó fejlesztési szervezetrendszer kialakítása

Véleményem szerint a kormányzat fejlesztéspolitikai intézményrendszere egyelőre féloldalas. Nem túl szerencsés, hogy a fejlesztéspolitikai kormánybiztos és a fejlesztési ügynökség vezetése egymástól elválik, továbbá hogy a Fejlesztéspolitikai Irányító Tanács tagjai többsége a MeH államtitkárai és egyben egy társadalmi jellegű monitoring szolgálat vezetői. Maga a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség nem lett valódi ügynökség, azaz agency, pedig a közhatalmi és a gazdasági elemeket vegyítő amerikai intézményt igen eredményesen alkalmazták például a hollandok. Az ügynökség - elnevezése ellenére - a MeH irányítása alatt álló „egyszerű" központi hivatal. Figyelemmel az Új Magyarország fejlesztési terv végrehajtását felügyelő parlamenti bizottságra is, kérdéses, hogy szükséges-e a Nemzeti Fejlesztési Tanács külön intézményesítése, ha igen, úgy ebbe az alapvető gazdasági érdekképviseletek képviselőinek be kell kerülniük.

További probléma, hogy ez a fejlesztéspolitikai intézményrendszer szinte teljes egészében az EU-támogatások befogadására épül, és nincs szervesen összekapcsolva a fejlesztés más, belső tényezőivel. Például a technológiai fejlesztés a GKM-hoz, illetve az annak irányítása alatt álló Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatalhoz tartozik, a vállalkozásfejlesztés központi szerve a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, továbbá a fejlesztési eszközök egy része az MTA-nál, illetve az OTKA-nál van, és a Magyar Fejlesztési Bank, illetve a bank széles körű fejlesztésre profilírozott társaságrendszerének kapcsolódása sem világos ehhez az EU-ra profilírozott fejlesztési rendszerhez.

 

D) Az állami vagyon kezelésére rendelt szervezetrendszer

A kormány liberális gazdaságpolitikájából következne az állam üzleti vagyonának megszüntetése és az állami vagyon kincstári vagyonra szorítása. Eddig azonban történeti okokból túlzottan többes rendszer alakult ki: a Kincstári Vagyoni Igazgatóság lényegében az állam reálvagyonával, az ÁPV Rt. pedig a privatizálás mellett egyre növekvő mértékben a társaságok vagyonkezelésével foglalkozik. Továbbá fennáll a minisztériumok széles körű társasághálózata, valamint a speciális gazdaságpolitikai funkciót betöltő Nemzeti Földalap, végül az állami pénzvagyon a Magyar Államkincstárnál, illetve az Államadósság-kezelő Központnál van. A vagyonkezelés szabályai is lényegében a múltbeli ad hoc szituációkhoz igazodnak, rengeteg véletlenszerű eltérést mutatnak, a szervezetek jogi formája is erősen eltér (költségvetési szerv, részvénytársaság, alap stb.).

Az eddigiek során nem alakult ki egységes álláspont az állami vagyonkezelés jövőbeli rendjével kapcsolatban. Ez a jövőbeli rend pedig annak figyelembevételével alakítandó ki, hogy az intézményes privatizáció rövidesen befejeződik, tehát a privatizáció mint alapvető államfunkció megszűnik. Ugyanakkor egyetértés alakult ki, hogy a minisztériumok a jövőben ne gyakoroljanak állami társaságok felett tulajdonosi jogköröket, továbbá hogy egységes szervezetrendszerre, illetve átfogó vagyontörvényre lenne szükség. Abban is nagyjából megegyezés született, hogy nem az ÁPV Rt.-t kell beleolvasztani a KVI-be, vagy fordítva, hanem új szervre van szükség, amelyet 2008. január 1-jével kellene felállítani.

Ami vitás, hogy az Államkincstár mellett a Kincstári Vagyoni Igazgatóság és a Földalap megszüntetésével szükség van-e egy Nemzeti Vagyonkezelő Holding Részvénytársaságra az Államkincstár mellett, avagy fordítva, egy egységes költségvetési szerv jellegű vagyonkezelő szervezetre van-e szükség, egy úgynevezett reálkincstárra, amely később egyesülhetne a jelenlegi pénzügyi kincstárral. Magam részéről ez utóbbi megoldás híve lennék, de csak akkor, ha a hátralévő időben mind az ÁPV Rt., mind a KVI képes lenne a nem kincstári jellegű állami vagyon túlnyomó többségét értékesíteni, illetve legalább az értékesítési eljárást megindítani. Ez esetben - esetleg egy Államkincstári Tanács alatt, a kormánytól viszonylag függetlenítve - létrejöhetne egy valódi magyar fiscus, egy modern új államkincstár intézménye, amely az állam valóban kincstári vagyonát az új vagyontörvény által megállapított módon kezelné. Ez a hivatal egyben elláthatná a költségvetési gazdálkodás ellenőrzését is, tehát erre nem kellene külön szervet létrehozni.

¹ Ezért szerintem az első Gyurcsány-kormánynak nem vethető megalapozottan a szemére, hogy miért nem a választások előtt fogott hozzá a kormányzás modernizálásához, ez kamikazeakció lett volna. Annál megalapozottabban vethető fel ez a kritika az Orbán- és Medgyessy-kormánnyal szemben, amelyek elmulasztották a kormányzás átszervezését.

² Lásd a 2004. nyári decentralizációs-deregulációs kormányprogram megvalósításáról szóló 2005. decemberi kormánybiztosi jelentést, az Ágh Attila által vezetett Idea csoport végjelentését, a Vadász János által készített közszolgálati javaslatot, a Kilényi Géza által irányított közigazgatási szervezeti törvény előmunkálatait, a közigazgatási teljesítmény mérésével és követelményrendszer kialakításával kapcsolatban a BM-ben Tóth Zoltán és Dudás Ferenc, a MeH-ben Pulay Gyula és Sivák József részéről vezetett munkákat, az elektronikus kormányzással kapcsolatban Baja Ferenc vezetésével elért eredményeket, illetve a Magyar Közigazgatási Intézetben Bende Szabó Gábor szervezésében készült közigazgatási reformot célzó anyagokat.

 

 

 

³ A 2006-os választásokra készült pártprogramokból ez az egyetértés egyértelműen megállapítható. Ellenzéki oldalról lásd a Fidesznél a Navracsics Tibor és Matolcsy György munkacsoportjaiban készült anyagot, az MDF-nél a Boross Péter által készített anyagot. A tudományos viszonylagos egyetértést jól tükrözte a Magyar Politológiai Társaság 2006. júniusi, a Kormányzás kérdőjelei címmel tartott egri vándorgyűlése.

 

 

 

⁴ Lásd a hibák részletes leírását a szerző Államszervezetünk potenciazavarai című könyvében. Budapest, 2006, HVG-ORAC, 55-97. o.

⁵ Természetesen vannak olyan szerzők, akik a kormányzást a maga egészében par exellence politikai tevékenységként fogják fel - pl. Elek István, Gombár Csaba. (Lásd Gombár Csaba: Lehet-e egy kormány túlpolitizált? Mozgó Világ, 2004/12.)

⁶ Lásd erről Bende Szabó Gábor: A közigazgatási szervek létesítése de lege lata és de lege ferenda. Budapest, 2006, Magyar Közigazgatási Intézet.

⁷ Lásd a Kornai János-Susan Rose Ackerman által szerkesztett Tisztesség és bizalom a posztkommunista átmenet fényében. A bizalmat élvező állam építése a posztszocialista átmenet időszakában című kötet (Budapest, 2005) több tanulmányát, főleg Sajó András írását a „semleges államszervekre" vonatkozó igényről.

 

 

⁸ A kérdés más megközelítését lásd Verebélyi Imre: Mennyi és milyen minisztérium legyen egy kormányban? Magyar Közigazgatás, 2006/12.

⁹ Lásd a regionális közigazgatási reform átfogó javaslati alternatíváit Szigeti Ernő: A centrális irányítású államigazgatás területszervezési kérdései - a racionalizálás feltételei és lehetőségei. Budapest, 2003, Magyar Közigazgatási Intézet.

¹⁰ Lásd a szerzőtől: Közhasznú társaság a közjog és a magánjog határán. A Kilényi Géza-ünnepi kötetben. Budapest, 2006.

 

 

¹¹ Lásd más megközelítésben Lőrincz Lajos: A hatékony állam. Magyar Közigazgatás, 2005/8, Verebélyi Imre: A jó kormányzás néhány jellemzője. Magyar Közigazgatás, 2004/5, Szamel Katalin: Kormányzati szervezetrendszerünk koherenciazavarainak okairól és következményeiről. Állam- és Jogtudomány, 2006/3-4.

¹² Lásd Pesti Sándor: Politikusok és köztisztviselők viszonya. Századvég, 2004/2.

¹³ Lásd pl. Balázs István javaslatait: A központi közigazgatás különös hatáskörű szerveinek szabályozási koncepciója. Magyar Közigazgatás, 2004/9.

¹⁴ Lásd Bende Szabó Gábor: A minisztériumok belső szervezeti rendje. Budapest, 2005, Magyar Közigazgatási Intézet.

¹⁵ Külön probléma az úgynevezett szabályozó hatóságok behelyezése e rendszerbe. Lásd Horváth M. Tamás: A szabályozó hatóság típusú közigazgatási szervek szabályozási koncepciója. Magyar Közigazgatás, 2004/7.

 

 

¹⁶ Vadász János: Közszolgálati reform. Budapest, 2006.

(A tanulmány tényeket leíró része párhuzamos a szerző azon írásával, amely az idei Politikai Évkönyvben jelent meg.)