A Mozgó Világ internetes változata

Budapest városi funkciói
az európai térben

 

A városok nem önmagukban léteznek, hanem összpontosítva testesítik meg a városkörnyék funkcióit. A kisvárosnak kis környéke van, a nagyvárosnak nagy környéke, a világváros viszont az egész világ számára nyújt funkciókat és szolgáltatásokat. A stratégiai gondolkodás hiányára vall, ha a Budapest-problémához anélkül közelítünk, hogy figyelembe vennénk a városi funkciók hierarchiáját és azok teljes rendszerét. Amikor kidolgozzuk a közigazgatási rendszer koherens reformját, akkor Budapest szerepének és helyzetének, valamint nagyságrendjének megfelelően az öszszes városi funkcióra tekintettel kell lennünk. Budapest, azaz a NUTS2-es besorolású Közép-Magyarország régió a mintegy hárommillió lakosával, az ország területének mintegy hét százalékával az európai nagyvárosok középső sávjába tartozik. Azonos kategóriába tartozik a második vonalas nyugat-európai városokkal (Hamburg, Milánó, Manchester, Madrid, Lisszabon és Barcelona), valamint a közép-európai térség nagyvárosaival (Bécs, Prága és Varsó).

Budapest azonban az öröklött történelmi gondok következtében jelentős mértékben elüt a tőle nyugatra eső városoktól. A jellegzetes, megkésett iparosodás „Budapest-szigetet" hozott létre, amelynek fejlettsége éles kontrasztban állt a vidék fejletlenségével. Az előrehaladás ára a főváros-vidék olyan fokú ellentétében mutatkozott meg, ami a szervesebben fejlődő Nyugaton ismeretlen. Ez érzékelhető a főváros és az ország közti feszültségben, de a főváros és vidéke, sőt a belváros-külváros ellentétében is. Az államszocialista idők egyoldalú iparosítása és a késleltetett infrastrukturális fejlődés ezeket az ellentéteket még jobban felfokozta, így a rendszerváltás kezdete óta az öröklött problémák is súlyosbodtak. Az összes EU-tagország közül a 2005-ös adatok szerint Magyarországon van a legnagyobb különbség a régiók fejlettsége között - a KMR fejlettsége 2,6-szor nagyobb, mint a legfejletlenebb hazai régióé -, vagyis az öröklött problémák Budapest körül nem csökkentek, hanem növekedtek az utóbbi években. Ez a fejlettségkülönbség szinte kezelhetetlenné teszi a forrásmegosztási problémákat. Budapest az utóbbi tizenöt évben olyan fejlesztési paradigmát követett, amelyben egyedül rohant előre, nem teljesítve a régiójával és az országgal kapcsolatos húzó és fejlesztő funkcióját.

Budapest spontán és izolált, szigetszerű fejlődése az alapvető oka a gazdaság oldaláról a krónikus és akut stratégiahiánynak, illetve a történelmi vízió teljes hiányának. Budapest természetes célpontja volt a nyugati tőkebeáramlásnak, annak nagyobbik részét magához vonta, ezért kibővítetten újratermelte előnyét az ország többi régiójával szemben, sőt ez jó okot adott a további Budapest-centrikus infrastruktúrafejlesztésre. S ha egy üzlet beindul, akkor már felgyorsultan megy tovább, így aztán Budapest - a spontán fejlődés logikája szerint is - elvonta a fejlesztési forrásokat a többi régiótól és nagyvárostól. Egyúttal maga is központjává és fő hordozójává válhatott annak az ultraliberális ideológiának, hogy a piaci folyamatokba nem szabad beavatkozni, mégpedig egy olyan korszakban, amikor a tervezés obszcén kifejezésnek számított. Csak most, az EU-belépéssel derült ki, hogy ezzel a korlátolt gondolkozással Budapest magának is milyen nagy károkat okozott, hiszen az egész EU a stratégiai tervezésre épül. Az EU-ban maguknak a városoknak is közös stratégiájuk és szabályozásuk van a versengés és együttműködés szokásos közös keretei között. Márpedig Budapesten 1990 óta újra meg újra erős politikai kampány folyt a pártok között a város bevételéért és birtoklásáért, de egyetlen politikai erő sem kampányolt a város vagy a régió stratégiai fejlesztésével, Budapest jövőjével, s ez nem szerepelt a kormányprogramokban sem.

Budapest távlati fejlesztése mindig is éles politikai viták tárgya volt, de eddig nem az állt a viták középpontjában - sőt igazában fel sem vetődött -, hogy mi legyen Budapest nemzetközi funkciója, EU-beli szerepe és jövője. De nem folyt érdemi közpolitikai vita arról sem, hogy Budapest főváros milyen országos funkciót töltsön be, s ezért azt sem vitatták meg, hogy e funkciók betöltésének milyen közigazgatási-intézményi és gazdasági-társadalmi, fejlesztéspolitikai feltételrendszere van. A gyors extenzív fejlődés miatt nem látszott, hogy a minőségi felzárkózás és az intenzív felzárkózás tekintetében nemzetközileg Budapest valójában a pangás és a lemaradás, az útvesztés állapotába került, de az sem vált világossá, hogy nem teljesítette az országos szintű intézményi és fejlesztési funkcióit sem. Most ez a válság és elmaradottság hirtelen feltárult az EU-belépéssel, és az összes problémát felerősítette az újfajta erőforrás-elosztási rendszer, amely a szigetszerű fejlődés helyett a regionális-lokális partnerségre és az európai városhálózatba való integrálódásra épül. De a politikai erők még mindig a saját rövid távú és gyorsan változó céljaik szerint viszonyulnak a Közép-Magyarország régióhoz, ami megmutatkozik a szétválás és együttes fejlesztés komikus váltogatásában, ugyanazon politikai szereplőknél az ellenzéki és kormánypárti pozíciók vagy még szűklátókörűbb érdekek rángatásában. Holott Budapest mint Közép-Magyarország régió fejlesztési távlatait csak a megszokott, alábbiakban felsorolt szintek együttesében és kölcsönhatásában lehet megközelíteni:

1) Nemzetközi és EU-funkciók

A városok rangját mindenekelőtt a nemzetközi funkciójuk, illetve az EU-ban betöltött szerepük határozza meg. A világban már tízezres nagyságrendben találhatók olyan legkülönbözőbb profilú nemzetközi, kormányzattól független szervezetek, melyek székhelyei sűrűsödési pontokként rajzolódnak ki, és a világvárosok vagy az európai nagyvárosok nagyregionális centrumait adják ki. Hasonlóképpen a nemzetközi gazdasági-pénzügyi és kulturális életnek is vannak központjai, amelyek részben összekapcsolódnak a politikai-közpolitikai centrumokkal, de a nemzetközi nagyvárosoknak egyben saját profiljuk is van valamely funkció túlsúlyával, vagyis a nemzetközi politikai, a gazdasági-pénzügyi vagy a kulturális centrum jellegük a legmarkánsabb. Ebben a tekintetben tűnt el leginkább Budapest a térképről, és ebben a vonatkozásban a legsürgősebb és legfontosabb teendő az újrapozicionálása az EU-ban, mert ez határozza meg alapvetően Budapest jövőjét és öszszes többi funkcióját. Megjegyzendő, hogy a horizontális europaizálás jegyében a nemzetközi kapcsolatok rendszere már nem „kormányközi" vagy „államközi", hanem ebben a vonatkozásban mint „nagyvárosközi" avagy nagyrégiók közötti EU-szintű, azaz transznacionális viszonyrendszere egyszerre felette és alatta is van ennek a szintnek. A Közép-Magyarország régió egyébként az EU-ban megkövetelt többszintű kormányzás normális esete kellene hogy legyen, ez azonban a szokványos magyar centralizált intézményrendszer modelljével és a többségi demokrácia hazai gyakorlatával ütközik.

2) Országos és fővárosi funkciók

A fővárosok - illetve a nagyobb területi egységek központjai - sajátos helyzetben vannak, mert lényeges funkcióik egy nagyobb politikai egységet szolgálnak, és ezért mindenütt külön törvény szabályozza a működésüket. A fővárosi funkciók ugyanis jelentős mértékben elválnak az önkormányzati, „belső" funkcióiktól, vagyis a fővárosok a külső, országos (kormányzati-parlamenti döntéssel bíró) és a belső, városi (önkormányzati döntésen alapuló) funkciók és szervezetek kettősségében élnek. A partnerségi elv a központi kormány és a fővárosi önkormányzat között természetszerűleg másképp jelentkezik, mint az egyes önkormányzatok között. Az országos jellegű kormányzati-politikai, gazdasági, pénzügyi, fejlesztéspolitikai, közpolitikai és kulturális funkciók és szervezetek szorosan kötődnek az adott főváros életéhez, megadják annak karakterét. De ezek az intézmények nem tartozhatnak a fővárosi hatóság alá, vagyis nem függhetnek az önkormányzat döntésétől, bár egy modern demokráciában feltételeznek bizonyos egyeztetést. Ezért célszerű a főváros kifejezést nálunk is ebben az országos értelemben használni, szemben Budapest-nagyvárossal, amelyet a saját önkormányzata irányít. Egyébként alacsonyabb térségi szinteken ez a kettősség megismétlődik a többszintű kormányzás logikája szerint, de nem ilyen élesen. Mivel tervezés nélkül másfél évtizedig az egész ország vakrepülést produkált, a főváros országos politikai-közpolitikai és fejlesztéspolitikai funkcióit sem tisztázták. Fejlesztéspolitikai elképzelés vagy igény a mindenkori kormányzat részéről nem merült fel, illetve Budapest sem viselkedett és tervezett az ország fővárosaként, hanem csak az ország egyik, önmagába zárkózó és a spontán fejlődés lehetőségeit kihasználó városaként, amely gyakran szembekerült a központi kormányzattal, valamint az országos, regionális és megyei érdekekkel.

3) Regionális funkciók

Budapest meghatározó nagyvárosa, székhelye a Közép-Magyarország régiónak, lakosságának, termelésének és tevékenységének döntő többségét adja, ami domináns viszony helyett „régióbarát" szerepkört, azaz regionális fejlesztési funkciót és felelősséget tételezne fel. Budapest-város a legnagyobb szereptévesztésben van, amikor Kis-Budapestként Nagy-Budapest-környékkel vagy Nagy-Budapest régióval szemben határozza meg magát, és legfeljebb a városmagra vonatkoztatva fogalmazza meg a maga fejlesztéspolitikáját. A regionális szerepnek, azaz a közös területi érdeknek megfelelően egységes, integrált és többszintű intézményrendszernek kellett volna létrejönnie a széttagolt intézményi struktúra helyett. A horizontális europaizálás hazai kiépítésében a Budapest-Közép-Magyarország régiónak nemcsak saját magának kell integrálódnia, hanem integrált NUTS2-es régióként kezdeményezően és fejlesztést generálóan kell fellépnie a többi hat régióval kapcsolatban is. Mégpedig úgy, hogy az integrált többszintű Nagy-Budapest régió a horizontális europaizálás ívét a hazai régiókon túl is kiterjessze és az európai regionális rendszerbe is beillessze. Jelenleg Budapest regionális képviselete Brüsszelben érdemben nemhogy a Közép-Magyarország régió szélesebb érdekeit, de még Budapest saját szűkebb érdekeit sem képviseli, és pláne nem a magyar régiókat általában, pedig a hatékony brüsszeli érdekképviseletek nélkül a magyar regionális rendszer képtelen lesz hatékonyan működni a hétéves terv idején (2007-2013).

4) Nagyvárosi és agglomerációs funkciók

A nagyvárosok természetes fejlődésük során egyre bővülnek, terebélyesednek. Az EU definíciója szerint a városokhoz akkor is hozzá tartoznak az agglomerációik, ha közigazgatásilag nem alkotnak egységet. Szerves egységként kezelendők, és az így definiált városok adják az EU lakosságának 80 százalékát. A nagyvárosok terjeszkedésének világméretű, de még inkább európai kísérőjelensége, hogy újra és újra át kell rajzolni a közigazgatási térképet. Mi is hasonló feladat előtt állunk, úgy is fogalmazhatnánk, hogy újra kell gondolni Nagy-Budapest határait. Ennek puhább formája a fejlesztési társulás lenne, keményebb és hatékonyabb formája az intézményi-közigazgatási integráció, melyek így együtt a radikális reform egymást követő lépései is lehetnének. A dinamikusan növekvő agglomeráció teljesen átalakítja Budapest-város - Kis-Budapest -, valamint a városmag (city) szerkezetét is, hiszen Budapest és az agglomeráció viszonyában megváltoztatja a „külső" és a „belső" értelmét és funkcióját. Mindenesetre figyelembe kell vennie azt az egyszerű tényt, hogy Budapest és a vele szervesen összenőtt agglomeráció egy 2,5 milliós térség, amelyet a maradék Pest megye mintegy félmilliós lakossága vesz körül.

5) Nagyvárosi belső funkciók

A közvetlen városközpont sajátos helyzete és problémái sajátos megoldásokat követelnek. A városmag (city), a közvetlen belváros és a külső kerületek, valamint az agglomerációs elővárosok egységes, de tagolt kezelésének kérdése egyáltalán nem egyedi, budapesti probléma, sőt több európai minta is van a válaszra. Egyszerre kell törekedni a fejlesztéspolitika hatékonyságára és a demokratikus deficit elkerülésére a közigazgatás minden szintjén, ami természetesen feszültségeket gerjeszt. De éppen erre kínál közös megoldást az EU-ban már alapvetőnek tekintett többszintű kormányzás modellje, ami a minden szinten jelentkező kettős intézményrendszer partnerségi jellegű összekapcsolásával oldja meg a hatékonyság és a demokratikus döntéshozatal együttes érvényesítését. Jelenleg azonban még hiányoznak azok a társulási és integrált intézményi formák, amelyek az egyes szintek - a kis-budapesti városmag és a külső kerületek - közös és eltérő területi érdekeit racionálisan megfogalmaznák és fejlesztéspolitikává fordítanák. Az áttekinthető és kompromisszumra alkalmas programok híján igen erősek a feszültségek és az érdekellentétek még a Kis-Budapest irányításában is, nemcsak a kormány és az ellenzék, hanem a koalíciós pártok között is.

A Nagy-Budapest régió komparatív előnyei - a keleti kapu

 

Manapság is változatlanul hatnak, sőt az EU-tagsággal új jelentőséget nyertek és jelentős húzóerővé váltak azok a hosszú távú földrajzi tényezők, amelyek Budapest térségében - a Duna-völgyben és a Kárpát-medencében való központi fekvése következtében - éppen itt hoztak létre nagyvárost. Hatnak a történelmi fejlettségből adódó tényezők is, mint a város hagyományai, sajátos humán potenciálja, tudományos és kulturális kapacitása, nemzetközi elismertsége és vonzóereje is, amelyek komparatív előnyt jelentenek a humán közszolgáltatások európai szintű kínálatában, és idevonzzák az európai intézményeket és cégeket. Nagy-Budapest egy radikális intézményi reform és határozott stratégiai tervezés folytán nagy eséllyel pályázhat rá, hogy európai világvárossá váljon, az egyik európai nagyrégió központjává, az EU keleti kapujává. A pangás másfél évtizede után a Budapest körül felizzó viták is annak a reális lehetőségét jelzik, hogy a következő EU-beli hétéves fejlesztési tervben, a 2007-2013-as időszakban a Nagy-Budapest régió előtt megnyílt a kitörés és felzárkózás perspektívája.

A város múltja maga a város, s ez az élő múlt Budapesten is előképe a város jövőjének. Budapest jövője csak az EU keleti kapujaként fogalmazható meg igazán, amelyben Európa egyik nagy régiója fővárosának a szerepét tölti be, mert csak így tud magára vonni annyi funkciót és erőforrást, ami biztosíthatja hosszabb távon a helyét az európai városhálózatban. Az EU-nak nincs igazi déli kapuja, pontosabban itt csak „kiskapura" van szükség, hiszen az úgynevezett európai szomszédsági politika szerint az EU itt csak visszafogottan fejleszti a kapcsolatokat a Földközi-tenger afrikai oldalán lévő országokkal, ezért a Madrid-Róma-Athén sáv városhálózata nem nézhet nagyobb nemzetközi fejlődés elé. Délkeleti és keleti irányban viszont 2015 perspektívájában kibontakozás várható, ezért ide „nagykapura" van szükség, számos érdemleges funkcióval, amely megalapozhatja Budapest mint nagyregionális főváros szerepét.

Budapestet a 19. és 20. század fordulóján még világvárosként tartották számon, hiszen Európa keleti felének legdinamikusabb központja volt, amelynek nemcsak gazdasági, hanem kulturális, információs és pénzügyi vonzáskörzete - Béccsel konkurálva, de azt felülmúlva - egész Közép-Európára kiterjedt. Az első világháború után azonban a „rövid" 20. század a pangás időszaka volt, és ez a leértékelt szerepkör sajnálatosan még a rendszerváltás után is folytatódott. 1989 után Budapest és városkörnyéke gazdaságilag dinamikusan fejlődött ugyan, de nem talált vissza országfejlesztő szerepköréhez, s még kevésbé bizonyult a versengő nemzetállamokra bomlott Kárpát-medence fejlesztési centrumának. Mindenekelőtt azonban a közép-európai nagyrégióban nem bizonyult eredményesnek és fejlődőképesnek, pedig Közép-Európa intenzív europaizálásával megnyílt előtte a tér, de Budapest vonzáskörzete nagyrészt megmaradt egy 60-80 kilométeres körzeten belül, és nem volt képes a közép-európai nagyrégió fővárosává válni. A 2015-ig terjedő fejlesztési időszak - a 2007 és 2013 közötti hétéves terv EU-finanszírozásának periódusa - nagy kérdése tehát, hogy Budapest továbbra is bezárkózik-e a saját provinciális, szűk perspektívájú vonzáskörzetébe, vagy képes lesz kinyílni a szélesebb világ, a közép-európai nagyrégió felé.

A városok fejlesztési centrumok, ezért nem pusztán az a dolguk, hogy maguk gyorsan fejlődjenek, hanem sokkal inkább, hogy fejlesszenek, hogy maguk után húzzák az egész városkörnyéküket a pozitív összegű játék modellje szerint. Negatív összegű játékot játszanak azok a városok, amelyek a politikai és adminisztratív hatalom központjaként centralizálják, és főként magukra fordítják a fejlesztési forrásokat, mert befelé fordulva elsorvasztják a környezetüket, a „vidéket". A fővárosok ámokfutása, a szigetszerű fejlődés és sodródás az egész országot „vidékké" változtatja. A rendszerváltás kezdete óta a Közép-Magyarország régió (Budapest) és a többi hat régió között a fejlettségbeli különbség növekedett, ami nemcsak az országos stratégiai tervezés hiányáról és a kormányok döntéshozatali bénaságáról tanúskodik, hanem rossz hír Budapestnek is, mert azt jelenti, hogy a város nem teljesítette a fejlesztő funkcióját, nem jelentett húzóerőt a fejlődésben a vidék számára. Ennek nemcsak a gazdasági, hanem a politikai és kulturális következményei is katasztrofálisak, mert az országot szétszabdalja a főváros és a vidék közötti mély, mindinkább politikai szinten is jelentkező kulturális és gazdasági ellentét. Ráadásul ezért nem jöttek létre a többi régióban sem azok a fejlettségi szintek, amelyekre mint széles középszintre támaszkodva Budapest a közép-európai nagyrégió fővárosa lehetne. A környékétől elszakadó város, de még inkább az országától elszakadó főváros éppen a saját fejlődési forrásaitól szakad el, attól a „megrendeléstől", amelyet a területi-társadalmi háttere biztosít számára a távlati fejlődéséhez.

Európának - és benne az EU-nak - sajátos térszerkezete és városhálózata van. Egyrészt a szűkebb Nyugat-Európa gazdasági és társadalmi fejlődése kitermelte a multifunkcionális, valódi nagyvárosokat, amelyek egymással is versengve nagyregionális centrumokká fejlődtek, és igen aktív fejlesztési húzó-szerepet töltöttek be tág környezetükben, vonzáskörzetükben. A valódi nyugat-európai nagyvárosok széles infrastrukturális-civilizációs alapzattal és szolid társadalmi háttérrel rendelkeznek, ami lehetővé teszi számukra a hosszú távú önfenntartó fejlődést, mert nem szívják el a fejlesztési erőforrásokat a környezetükről, hanem inkább szétterítik, és ezzel homogenizálják és dinamizálják a környezetüket. Erre a széles és biztos városi alapzatra rakódtak rá a hivatalos nemzetközi funkciók, hiszen ezek a nagyvárosok nemzetközi intézmények székhelyévé is váltak, emberek sokaságát is foglalkoztatva a megszerzett nemzetközi intézményekben, amelyek egyben újabb erőforrásokat vonzanak és magasabb infrastrukturális-civilizációs fejlődést és életszínvonalat tesznek lehetővé. Ahogy az EU fejlődött, kezdetben természetesen minden főbb össz-európai funkciót magukban a Hatokban hoztak létre, amelyeket azonban az egymást követő belépések sorozatában erőteljesen monopolizáltak. A bővítési hullámok során a később belépőknek csak az újonnan létrehozott, az alapintézményekénél kevésbé fontos funkciók maradtak, mint például az Európai Környezetvédelmi Központ Koppenhágában. A keleti kibővítés idejére már minden lényeges funkció elkelt, vagyis az új típusú közpolitikákat irányító intézmények is megtelepedtek a nálunk korábban csatlakozó országoknál. Fontosabb új intézményt nem hoztak létre, csak néhány kisebb körül folyt a versengés, ami egyben a közép-európai regionális fővárosért való versengés részévé is vált.

Európában tehát kialakult a többszintű városhálózat, olyan kétrétegű nagyrégiós világvárosokkal, mint egyfelől a 2-3 milliós regionális centrumok hálózata, másfelől a 7-10 milliós nagyságrendű világvárosok szintje. Az előbbihez Róma, Madrid és több más város sorolható, az utóbbihoz csak London és Párizs a maguk globális funkcióival. Brüsszel és Berlin a kettő közé szorult, mert Brüsszel kisebb ugyan a világvárosoknál, de az EU fővárosaként mégis globális jelentősége van, miközben Berlin világvárossá válása folyamatban van, de még nem érte el ezt a szintet az újraegyesült Németországban. A nagyvárosok nemzetközi funkciói történelmileg gyorsan és radikálisan változnak. Manapság kevésbé jelentősek, sőt lehanyatlottak az iparvárosok, ám mind fontosabbá válnak a közlekedési és logisztikai centrumok, amelyek szorosan kapcsolódnak a modern ipari klaszterekhez is. A hagyományos funkciók közé számíthatók egyrészt a kulturális centrumok számos létesítménnyel, múzeumokkal és színházakkal, másrészt a gazdasági központok, a bank- és pénzügyek, valamint a biztosítási üzletágak nagyregionális centrumai. Az új és feltörő funkciók viszont a tudáscentrummal kapcsolatosak, mint például a kutatás és fejlesztés. De új és kibővített értelmet nyernek a kulturális centrumok is a kommunikációs és szórakoztatóipar révén, bár az európai városhálózatban legfontosabbak mégiscsak azok a városok, amelyek a nemzetközi intézmények növekvő sokaságának székhelyei.

Az európai térszerkezet azonban jelenleg még rendkívüli mértékben aszimmetrikus, mert a fejlesztési centrumok - amelyek egyben a nemzetközi viszonyok csomópontjai és vezető tudáscentrumok is - még Nyugat-Európában is csupán egy szűk területre korlátozódnak. Különös módon ezt a területet „Pentagonnak" nevezik, mert a London - Párizs - Milánó - Berlin - Hamburg „ötszöge" alkotja ezt a kiemelt megacentrumot. Az EU15 teljes területének kevesebb mint egyötödén hozták létre a GDP közel felét, s ez az arány az EU25 létrejöttével csak romlott, hiszen most már az egész területnek csak mintegy 15 százaléka termeli meg az EU GDP-jének a 45 százalékát. Az EU területi-térbeli struktúrája tehát nagyon kiegyensúlyozatlan, szélsőséges egyenlőtlenségek jellemzik, ezért a centrum-periféria jellegű térszerkezetet fokozatosan a policentrikus paradigmára kell átváltani. Az EU területi kohéziója nemcsak azt jelenti, hogy az egyes országok és régiók, valamint a kisebb területi egységek fejlettségét össze kell hangolni és a lemaradottak felzárkózását elő kell segíteni, hanem azt is, hogy az egész térszerkezetet, a nagyvárosi centrumok struktúráját kiegyensúlyozottabbá, Nyugat-Kelet és Észak-Dél relációban is szimmetrikusabbá kell tenni, hogy érvényesülhessen a nagyregionális városcentrumok fejlesztési funkciója.

Közép-Európa térbeli megszervezettsége és funkcionális rendszere még kialakulatlan, és ez most össz-európai jelentőséget nyert a keleti kibővítés után. A térszerkezet makrostruktúrája kétirányú fejlesztést kívánna, egyrészt Kelet-Európa felé - erre Varsó is esélyes, de inkább északkelet felé -, másrészt Délkelet-Európa (szűkebb értelmében a Balkán) felé, ahol Budapestnek kellene az orientációs centrum szerepét betöltenie. Bécs a korábbi keleti kapu és hídfő, valamint Prága a viszonylag kis mérete és Németország közelsége miatt e tekintetben „hátrányos" helyzetűek, mert földrajzi fekvésük ezekhez a térségfejlesztési funkciókhoz előnytelen, bár számos vonatkozásban most még fejlettebbek, mint Budapest és Varsó. Az európai városhálózatnak szüksége van a teljes, szimmetrikus kiépítettségre, az EU-nak szüksége van Budapestre mint keleti kapura, amelyen keresztül az egész „keleti" és „délkeleti" szomszédsági politikáját intézi. Budapest előtt ott a lehetőség, már csak az a kérdés, hogy tud-e élni vele.

A Nagy-Budapest régió kialakítása

Budapest majd két évtizeddel a rendszerváltás kezdete után is „alvó" város, mert még nem nézett szembe a nemzetközi és hazai kihívásokkal. Örvendetes, hogy rengeteg „fejlesztési" terv van manapság Budapestről, de annál kevésbé örvendetes, hogy a fejlesztési tervek nagy része szó szerint földhözragadt, például olyan „problémák" megoldásában merül ki, mint a város tisztasága és a kátyúk eltávolítása. Szembetűnően hiányzik a stratégiai gondolkodás és tervezés, elmarad a nemzetközi kitekintés, és nem fordítanak figyelmet a hazai komplex fejlesztési igényekre, a Budapesttel szembeni nemzetközi és hazai elvárásokra. Budapesten a gondolkodás beleragadt a saját kátyúiba, nincs perspektíva, a tervezés csökönyösen befelé fordul, a kitekintés legfeljebb a Közép-Magyarország régió határáig ér el. A Budapest körüli éles vitákban még az ország fejlesztésében játszott szerepét se tárgyalták meg érdemben, nemhogy az össz-európai szerepkörét. Pedig ebben a szerepkörében, a többi magyar régiót és azok székvárosait magával húzva lehet csak versenyképes. Budapestnek és a Közép-Magyarország régiónak túlságosan sok agyonpolitizált fejlesztési programja van, de részletesen kidolgozott és általánosan elfogadott egy sem. Ezek a versengő programok jórészt megrekednek az üzemeltetés megjavításának szintjén vagy legfeljebb építészeti és városrendezési terveket tartalmaznak, holott eleve úgy kellene feltenni a kérdést, hogy milyen lehet Budapest és a Közép-Magyarország régió jövője a kibővült EU-ban. Politikai és szakértői oldalról mindenki egyetért egyaránt azzal, hogy Budapesten és általában a Közép-Magyarország régióban olyan széttagolt közigazgatási intézményrendszer jött létre, amely teljesen alkalmatlan az EU-ban való versengésre és saját alapvető funkcióinak betöltésére. Csak egy negatív konszenzus van Budapest körül, de nincs körvonalazódóban a politikai és a gazdasági törésvonalak metszetében semmiféle pozitív konszenzus, s ennek elérését az is megnehezíti, hogy a Közép-Magyarország régió mint a magyar szavazóképes lakosság több mint egynegyedét megtestesítő egység folyamatosan a választási csatározások középpontjában van.

Budapestnek két nagy strukturális problémája van. Az egyik, hogy miközben az európai nagyvárosok a terjeszkedésük mértékében több menetben közigazgatásilag is magukba olvasztották növekvő agglomerációjukat, Budapesten ez a szerves fejlődés nem ment végbe, és az agglomerációhoz való viszony mesterséges és szervetlen maradt. A „belső" gyűrű gazdaságilag és társadalmilag integrálódott a fővárossal, de közigazgatásilag nem magához a fővároshoz, hanem a „külső" gyűrűhöz tartozik, azaz a jelenlegi formájában meglehetősen szervetlenül kialakított Pest megyéhez. Ez szinte lehetetlenné teszi a közigazgatásilag egységes szerkezet kialakítását a szerves gazdasági-társadalmi egységben, amit Nagy-Budapest jelent, szemben nemcsak Londonnal és Párizzsal, hanem Béccsel és Prágával is. A másik probléma talán még súlyosabb, nevezetesen hogy „Nagy-Bécs" és „Nagy-Prága" - sőt még a náluk jóval kisebb „Nagy-Pozsony" is - szélesebb környéke hasonló fejlettségi, civilizációs és infrastrukturális szinten áll. Ezért nincs olyan szakadék a fejlettségben, mint ami Nagy-Budapest és Pest megye egésze között tapasztalható, s ami állandó politikai és társadalmi feszültségforrás. Így jutunk el ahhoz az abszurd állapothoz, hogy Pest megye állandóan szabadságharcot vív Budapesttel szemben, függetlenedni akar a vélt vagy csak igen csekély mértékben valós nagyobb mértékű EU-támogatás fejében. Ez arra az abszurditásra vezetne, hogy Budapest körül számos helyen az utca másik oldalán már egy másik NUTS2-es régió lenne.

Az utóbbi tíz évet az a terméketlen vita jellemzi, hogy mit nyerhet Pest megye, ha elszakad Budapesttől, és mit veszít az EU-támogatások területén, ha együtt marad a NUTS2 régió, azaz a vitában arra törekedtek, hogy a Közép-Magyarország régión belül tökélyre vigyék a negatív összegű játékot. Fel sem merült érdemben az igazi kérdés, ami megnyithatja a pozitív összegű játék lehetőségét, hogy mit nyerhet Pest megye Budapest főváros távlatos fejlesztési funkciójával, azaz ha radikálisan szakít a jelenlegi befelé forduló modellel. Az EU számára a NUTS2-szintű régió szükségességét ugyanis a méretgazdaság szabja meg, amelynek Pest megye sem térszerkezetileg, sem gazdaságilag nem felel meg, de a Pest megyétől, az agglomerációjától megfosztott Budapest sem. A Közép-Magyarország régiónak tehát nem önemésztő vitákba kellene bocsátkoznia már évek óta, hanem inkább példát kellene mutatnia a többi NUTS2-szintű régiónak a fejlesztési funkció kialakításából az egész régióra kiterjedő infrastruktúraépítésben, a tudáscentrum és tudásgazdaság kiépítésében, a humán közszolgáltatások európai szintű kínálatában - ami ide vonzaná az európai intézményeket és cégeket - és az egész önfenntartó fejlődés kialakításában.

Az EU-nak határozott városfejlesztési politikája van: az európai városhálózat teljes kiépítése. Az EU-tagság Budapest számára új lehetőségeket nyit meg, mert innentől a városfejlesztést nem lehet a megszerezhető források kérdésére leszűkíteni, hanem a Budapest nemzetközi versenyképessége irányába kell kiszélesíteni. A versenyképesség regionális és nagyvárosi szinten is úgy definiálható, mint a fenntartható fejlődés, vagyis a szociális kohézió és a tudásalapú társadalom szoros egysége, koherenciája, valamint a kölcsönhatásukból adódó szinergiák jelentkezése. Budapest város és a Közép-Magyarország régió ebben a tekintetben szükségképpen deficites, mert egyfelől támaszkodnia kell az egész ország erőforrásaira, másfelől az egész ország számára biztosítania kellene a versenyképességet. A belső migráció a legnyilvánvalóbb példája annak, hogy a főváros magába szívja az egész magyar társadalom dinamikáját, amit azonban a fejlesztési húzóerőn keresztül vissza is kellene adnia. Ehhez viszont fel kellene mérni azt, hogy mi a magyar gazdaság és a magyar társadalom fejlesztési igénye az EU lisszaboni stratégiájának tükrében, de eddig még nem lehetett hallani ilyen igényfelmérésről és feladatvállalásról.

A nagyváros a működéshez megfelelő intézményeket hoz létre és fejleszt - a városi funkciók mindkét nagy típusa, az intézményfejlesztés és public management (közmenedzsment) tekintetében - a szélesebb környéke számára, a főváros pedig az egész ország számára. Egyszerűen szólva, Budapest szárnyalásához, európai jövőjének megvalósításához olyan radikális közigazgatási reformra van szükség, amelyben az intézményfejlesztés eléri a teljes, többlépcsős közigazgatási integrációt és a hatékony közmenedzsment fokát, s mely által a Nagy-Budapesti régió egyszerre tudja teljesíteni a nemzetközi, fővárosi, nagyvárosi-agglomerációs és belső városi funkcióit. Ehhez nem szétaprózott autonómiák, önálló, versengő városként viselkedő kerületek kellenek, hanem a közös fejlődéshez partnerségi elvre épített, együttes döntéshozatali testületeket kell létrehozni. Prózainak és könnyűnek látszik a közmenedzsment kérdése, ami jóval szélesebb, mint az üzemeltetés, bár gyakran arra redukálják. A közmenedzsment a közigazgatási egységek hatékony vezetése, azaz városirányítás és városvezetés, amely több a mindennapos ügyek intézésénél, hiszen távlatos gondolkodást és társadalmi érzékenységet, felelősségvállalást is feltételez, mégpedig a többszintű kormányzás logikájának megfelelően és adekvát partnerségi viszonyokkal minden szinten.

Budapest az EU-belépéssel és az EU-kihívással a korábbinál még nehezebb helyzetbe került, és még világosabban látszik, hogy a jelenlegi törvényi szabályozással nem képes az EU-felzárkózásra. Ugyanakkor két alapvető probléma is jelentkezik, amelyek súlyosan megnehezítik az új törvényi szabályozást. Egy racionális és optimális tervezet számos érdeket sért, ezért a szabályozás előkészítésekor alapvető probléma, hogy az ütköző érdekek olyan áttekinthetetlen szövevénye jött létre, amelyben nehezen azonosítható, hogy milyen lépés pontosan milyen érdeket szolgál és milyen érdeket sért. Az érdekzavar és tudatvesztés állapota a Budapest jövőjével kapcsolatos elképzelésekben szükségessé teszi, hogy már 2006 őszén olyan központi, kormányzati állásfoglalás szülessen, amely meghatározza a hosszú távú fejlesztési célokat, és felülemelkedik az egymással küzdő érdekcsoportok szűk perspektíváin. Budapest kérdésében nem létezik konfliktuskerülő megoldás, mert minden változás és minden változatlanság egyformán súlyos érdekeket sért. Budapestet nem lehet kiszakítani a Közép-Magyarország régió összefüggéseiből, amelyet csak Nagy-Budapestként lehet kezelni. A Budapest-problematikának három szintje (Budapest belső szerkezete, az agglomerációhoz, valamint Pest megyéhez való viszonya) és két dimenziója (közigazgatási és fejlesztési) van, valójában azonban még két további (nemzetközi és országos) szint és dimenzió is hozzáadódik. Budapestet nem lehet anélkül szabályozni, hogy ne vennénk figyelembe a nemzetközi és országos funkcióit és az ebből következő EU-szabályozási tereket. Tudomásul kell venni, hogy Budapest - az egész Közép-Magyarország régió - európai újrapozicionálása, markáns fejlesztése elképzelhetetlen anélkül, hogy a központi kormányt bevonjuk a régió országos és nemzetközi funkcióinak intézésébe, az erre vonatkozó érdemi döntéshozatali folyamatokba. Ez a partnerség egészen sajátos esete, mert a mindenkori kormány túlsúlyos partner, és Budapest „elvesztésének" veszélyét tudomásul véve jogos és indokolt az önkormányzati jogok lehetséges mértékig való megőrzése is. De a fő érdek stratégiailag mégiscsak Nagy-Budapest europaizálása, ami nem lehetséges a központi kormány bevonása nélkül.

A jelenlegi intézményrendszer az ellentmondásos érdekek szövevényében nem alkalmas a hétéves tervben a Közép-Magyarország régióba érkező EU-transzferek - a nagyméretű kohéziós alapok - fogadására, ezért a konszenzuális demokrácia és a többszintű kormányzás rendszerét kell kialakítani a megfelelő partnerségi viszonyokkal. A többszintű kormányzás elve itt azt jelenti, hogy ez a folyamat területileg is különböző rétegeket fog át, vagyis a regionális szintű döntéshozatalban világosan szabályozzák, hogy az alacsonyabb területi szintek hogyan épülnek be a folyamatba, és milyen partnerségi státusuk van. A területi szintek a Nagy-Budapesti régió esetében a city (belső kerületek), a külső kerületek, az agglomeráció és az ahhoz közvetlenül kapcsolódó Pest megyei kistérségek. A döntéshozók nyilvánvalóan ezeknek a szinteknek a választott képviselői, a tanácskozók a gazdasági szereplők (kamarák) és az egyéb szakmai szervezetek, a véleményezők pedig a civil szervezetek. Végül a központi kormányzat és a régió önkormányzata között felmerül a döntéshozatalban a paritás elve.

A Budapest jövőjével kapcsolatos elképzelésekben viszont jelenleg belül is teljes zűrzavar uralkodik, mert minden szint és szereplő más és más fejlesztéseket tart fontosnak. A teljes megosztottságból fakadó belső lebénultság megköveteli, hogy már 2006 őszén olyan központi, kormányzati állásfoglalás szülessen, amely meghatározza a hosszú távú fejlesztési célokat. Ilyen nagy intézményi átalakítást azonban a jelenlegi Közép-Magyarország régióban csak két lépcsőben lehet végrehajtani. 2006 és 2010 között mindenekelőtt a közpolitikai-közszolgáltatási, majd 2010 és 2014 között főleg intézményi reformokat kell megvalósítani, illetve kiteljesíteni. Budapestet nem lehet kiszakítani az agglomerációjából, a közszolgáltatásokban csak Nagy-Budapestként lehet kezelni, ezért a közszolgáltatások rendszerének átszervezésével kell kezdeni, ami már a közigazgatás megszervezésében is átmeneti megoldást igényel. A második szakaszban azonban már nem lehet Budapestet anélkül szabályozni, hogy ne vennénk figyelembe az összes nemzetközi és országos funkcióit és az ebből következő EU-szabályozási tereket, ezért a régióban teljes közigazgatási integrációt kell végrehajtani. Ehhez viszont tudomásul kell venni, hogy Budapest újrapozicionálása és markáns fejlesztése az európai városrendszerben sem a közigazgatás teljes egységesítése nélkül, sem a központi kormány bevonása nélkül nem lehetséges. Nevezetesen meg kell teremteni az életképes és versenyképes régió egységes közigazgatását, és a kormányt be kell vonni a régió országos és nemzetközi funkcióira vonatkozó érdemi döntéshozatali folyamatokba. Hasonló probléma természetesen minden EU-tagországban létezik, és a főváros körüli régió szabályozása minden országban atipikus, azaz szükségképpen a többi régiótól számos vonatkozásban eltérő. Csak az a különbség, hogy Magyarországon a főváros és vidék ellentéte sokkal nagyobb, mint másutt, bár például Portugáliában és Írországban láthatunk hasonló eseteket.

A két lépcsőben végrehajtandó reform első lépcsője Nagy-Budapest kialakítása Budapest főváros és az agglomeráció integrációjával a közszolgáltatások rendszerében, még a 2008-as regionális választások előtt. A közigazgatási és fejlesztéspolitikai integráció során különleges szerepet kap a Budapesti Agglomeráció Fejlesztési Tanácsa, illetve annak kiterjesztett formája, amely levezényli az intézményi átszervezést. A régió ebben a szakaszban kialakított közös közigazgatási hivatalának jelentős szerep jut a második szakasz, a régió teljes, többszintű integrációja előkészítésében. A 2008-as regionális választásokat már az új területi határok között kell megrendezni, azaz a területi átalakítást már az első szakaszban végre kell hajtani. A Szobi kistérséget Nógrád megyéhez, a Nagykátai és Ceglédi kistérségeket pedig Szolnok, illetve Bács megyéhez kell csatolni, és ezzel Pest megye megszűnik. Ez a területi átalakítás az alapfeltétele annak, hogy az egész térséget mint Nagy-Budapestet egyetlen és egységes régióként lehessen kezelni, amelyben a közigazgatási régió egybeesik a fejlesztési régióval. Az EU az ilyen kisebb területi korrekciókat elfogadja, ha azok nagyobb arányú közigazgatási reformhoz kapcsolódnak, márpedig itt éppen erről van szó. A második szakaszban olyan egységes Nagy-Budapest régió jön létre, amelyben a jelenlegi közigazgatási széttagolódást homogén intézményi integráció váltja fel. A 2012-es választásokon már teljes négyrétegű intézményrendszer jön létre: (1) belső kerületek (city), (2) külső kerületek (nagyváros), (3) agglomeráció (Nagy-Budapest belső gyűrű) és (4) a maradék lecsökkentett Közép-Magyarország régió (Nagy-Budapest külső gyűrű). A Nagy-Budapest régió ezzel egy optimális és racionális fejlesztési egységgé változna, amelyben az intézményrendszer differenciált egységesítése megfelel a fejlesztési régió gazdasági-társadalmi, intézményi-közigazgatási, környezeti-területrendezési és innovációs-tudáscentrumbeli követelményeinek.

Ez a modell a nyugati minták alapján tartalmazza már a fővárosi és ezzel az országos funkciót, illetve a nemzetközi dimenziót. Ezért a kormányzat erőteljesebben belép ebbe a konstrukcióba a fenti funkciók képviseletében, vagyis kötelező egyeztetés jön létre a Nagy-Budapest Régió Tanácsa és a mindenkori kormány között. A területi átalakulással tulajdonképpen megszűnik a Budapesti Agglomeráció Fejlesztési Tanácsa mint sajátos testület, hiszen Pest megye nagy része beleolvad Nagy-Budapestbe, azaz az agglomeráció tanácsa csak egy szintté válik a City-Tanács és a Külső Kerületek Tanácsa mellett a többszintű kormányzás rendszerében, és az alapvető döntéshozatali intézmény a régiószintű Nagy-Budapest Régió Tanácsa lesz. Ez a tanács lép kapcsolatba a paritásos elv alapján a központi kormánnyal, vagyis a tisztán Nagy-Budapest bázisú Közép-Magyarország régió folytat egyeztetést a kormánnyal, amelyet a régiószintű közigazgatási hivatalvezető képvisel, s amely mögött a nemzetközi és országos funkciók ellátásáért és koordinálásáért felelős hivatalszervezet van. A régióban a fejlesztés és belső tervezés is kettős - országos és regionális - nézőpontból történik, miközben az országos és nemzetközi funkciót és érdeket a központi kormány intézményesen is képviseli. Minden fejlesztési tervnek azt is tartalmaznia kell, hogy mit tesz ez a régió az egész ország fejlesztéséért (hídfunkció, avagy hídfő Magyarországon), és mit tesz a kormány Nagy-Budapestnek az egész EU-ban való pozíciójáért (keleti kapu). Ezzel a Nagy-Budapest régió be tudja tölteni az országon belüli húzó szerepét, s beindulnak a szinergiák is a régió négy szintje, illetve a közigazgatási és a fejlesztéspolitikai egységei között is.

Mindkét lépésben nagy jelentősége van annak, hogy a Nagy-Budapest régió regionális képviseletet hozzon létre Brüsszelben a jelenlegi gyenge és diszfunkcionális, csak Budapest fővárosra korlátozódó képviselet helyett. Ha ténylegesen be akarunk kerülni európai városhálózatba, akkor aktívan részt kell vennünk az EU-ügyekben, nemcsak azért, hogy információkhoz jussunk és az erőforrásokat biztosítsuk, hanem hogy az EU-politikát is hatékonyan befolyásolhassuk. A második szakaszban a Nagy Budapesti régiónak már egy olyan hatékony brüsszeli képviseletre van szüksége, amely képes pályázati úton jelentős erőforrásokat szerezni, képes az EU-ügyekben kezdeményezni és a döntéseket befolyásolni, és módjában áll a legfejlettebb, „lisszaboni" régiók egyesületéhez (Lisbon Regions Network) csatlakozni. A régió brüsszeli regionális képviseletének a munkája és a költségvetése is a partnerségi elvre épül, ahogy ez már a mostani nyugati modellben szokásos. Maga a regionális kormányzat (Nagy-Budapesti Tanács) a fő irányító és finanszírozó, de a központi kormányzat mellett erőteljesen belépnek a tudáscentrumok, kamarák, vállalatok és civil szervezetek is. A legfontosabb funkció a pályázatok útján való forrásbeszerzés, a lobbizás, az idevonatkozó EU-döntések befolyásolása és az együttműködés más fővárosokkal a Nagy-Budapest régió komparatív előnyei, azaz a lisszaboni célok figyelembevételével.

Összefoglalva, Nagy-Budapesti régióban olyan egyetlen többszintű NUTS2 közigazgatási egység jön létre, amely egyben betölti a fejlesztési régió funkcióit is, s ugyanakkor egyszerre NUTS1 régió is. Ez átmenetileg némi demokratikus deficittel jár, hiszen centralizációs lépést jelent a fejlesztési régió optimális működtetése, maximális hatékonysága és EU-versenyképessége érdekében. A fejlesztés dinamikája és a közszolgáltatások markánsan növekedő színvonala azonban hatékonyan csökkentheti és meg is szüntetheti ezt az átmeneti demokratikus deficitet, és a folyamatra gyorsítólag hat, ha működésbe lép a partnerség elve a többlépcsős kormányzás EU-logikájának megfelelően, azaz ha a társadalmi és gazdasági szereplők mint véleményező és tanácsadó testületek beépülnek a döntéshozatalba. A „Magyarország 2015" perspektívájában a Nagy-Budapesti régió létrehozásának előnyei, az Európai Unió „keleti kapujának" szerepköréből adódó dinamizmus már 2010-ben erőteljesen jelentkeznek, s így 2015-re a régió Magyarország teljes és beteljesült EU-tagságának legfontosabb mozgatóerejévé válhat.