Petschnig Mária Zita
Ami a kormányprogramból kivehető
A Medgyessy-kormány programja - ami az elkövetkező négy év zsinórmértékéül szolgál - olyan feladatokat fogalmaz meg, amelyek részben visszatérést jelentenek az 1998 előtti demokratikus berendezkedéshez, részben válságkezelésre irányulnak, részben az előző kormány által halasztott reformok, intézkedések pótlását jelentik, s nem utolsósorban a rendszerváltás évei alatt indokolatlanul felhalmozódott jövedelemfeszültségek oldását célozzák meg. Mindezt úgy, hogy az ország - a ma hivatalos dátum szerint - 2004-re felkészült legyen az Európai Unióhoz való csatlakozásra. A program összegzése szerint alapvetően hármas fordulatra van szükség: demokratikus, jóléti-gazdasági és modernizációs fordulatra. A bemutatott szándékok láttán a kormányprogram aligha vitatható, lózungja szerint cselekedni kíván „Most és mindenkiért!". Ám minden elképzelés annyit ér, amennyi megvalósítható belőle, s e tekintetben számos nehézség, feloldhatatlannak látszó dilemma rajzolódik ki belőle.
A demokratikus fordulat és csapdája
A demokráciafordulat lényegében a rendszerváltáskor kialakult, majd a Fidesz-kormány hatalomra kerüléséig gyakorolt, úgynevezett konszenzusos demokráciamodell visszaállítását célozza meg. Azt, amelyben a végrehajtó hatalom a parlament által ellenőrzötten és más demokratikus intézményi ellensúlyok közepette működik, tiszteletben tartva a kisebbségi jogokat, a parlamentnek alárendelt MNB és Gazdasági Versenyhivatal önállóságát, továbbá figyelembe veszi az Alkotmánybíróság, az ombudsmanok, az Állami Számvevőszék véleményét, és együttműködésre törekszik a parlamenten kívüli civil szervezetekkel. Kétségtelen, hogy ez sokkal macerásabb kormányzási forma, mint a Fidesz által meghonosítani kívánt, amely a többségi elvre épült. Arra, hogy a „győztes mindent visz", és a kormányt a politikai rendszer középpontjába, majd afölé emeli. Ebben a modellben ugyanis a kormányzati akarat sokkal gyorsabban és hatékonyabban tud az államrezonon végigfutni, mint a tárgyalásos, megállapodásos, ellensúlyokkal terheltben.
A kormányprogram a 98 előtti modellhez való visszatérést fogalmazza meg akkor, amikor vissza kívánja állítani a hetenkénti parlamenti ülést, vissza akarja adni az interpelláció jogát az ellenzéknek, ígéretet tesz arra, hogy az ellenzék is felállíthat parlamenti vizsgálóbizottságokat. Expressis verbis kijelenti, hogy nincs szándékában a „győztes mindent visz" elvét követni.
A parlamenti demokrácia konszenzusos modelljében a kormány nem akar mindent maga meghatározni, nem akarja saját és klientúrájának politikai/gazdasági érdekeit követve működtetni a közigazgatást, nem akarja ízlése szerint formálni a jogalkalmazást, a kultúrát, az oktatást, a sportot. Nem akarja partikuláris politikai érdekek szolgálatába állítani az adóhatóságot, a rendőrséget, a nemzetbiztonsági szolgálatokat. Ám ezzel az új kormány rendkívül megnehezítette a helyzetét, miközben maga a társadalom nyer, hiszen átláthatóbbá, ellenőrizhetőbbé válik a kormány tevékenysége, azaz nem lehet bármit megtenni az állampolgárok jelenbeni és jövőbeli adóforintjaival. Az általában is nehezebben működő konszenzusos demokráciamodell szerinti hatalomgyakorlást a konkrét feltételek közt alapvetően két körülmény súlyosbítja. Egyrészt az előttünk álló parlamenti ciklusban elvégzendő feladatok erősen konfliktusos tartalma, másrészt a két választási forduló közt kihordódott Fidesz-szerep, amelynek a konfliktuskeresés az éltető eleme, s csupán egy célt követ: bármi áron mielőbb visszakerülni a bársonyszékekbe.
A stabilizációt követően megerősödött gazdaságban a Fidesz megengedhette magának, hogy regnálásának éveit lelazsálja, ne terjesszen elő semmi olyan reformprogramot, amely széles társadalmi rétegek körében váltott volna ki konfliktusokat. Sőt olyan döntéseket is megengedett magának, amelyek visszalépést jelentettek a piacgazdaság működését illetően. Minderre az előttünk álló kormányzati ciklusban nincs lehetőség. Részint mert a tartós növekedés tartalékai lemerülőben vannak, részint pedig mert nyakunkon az EU-csatlakozás. A kormányprogram szerint új polgári és büntető törvénykönyvre van szükség, végre kell hajtani az igazságszolgáltatás reformját, végig kell vinni a MÁV átalakítását, szükség van az EU-belihez illeszkedő, de a versenyképességet erősítő adóreformra, az egészségügy rendbetételére, a mezőgazdaságból élők válságos helyzetének megoldására, a földbiztonság megteremtésére, az önkormányzatiság elvének regionális alapon való újjászervezésére, a finanszírozási források ennek megfelelő átszabására, s nem utolsósorban a hatósági árszabályozással elfojtott inflációból adódó tarthatatlan piaci feszültségek feloldására.
A felsorolt lépések, amelyek elősegítik a nemzetgazdaság egészének fejlődését, ugyanakkor komoly sérelmeket válthatnak ki bizonyos parciális érdekekben. Ez normális parlamenti működés esetén is megnehezíti a konszenzusteremtést, a konszenzusos demokráciát működtetni kívánó kormányzat szerepét.1 Különösen nagy feszültségek várhatók az ellentétes érdekű agrárgazdaság eddig elmaradt rendszerváltásának levezénylésénél és a regionális gazdaságirányítás kiépítésénél, amely gyakorlatilag a megyerendszer felszámolását jelentené. E feladatok tovább nem odázhatók, különben csak igen korlátozottan tudunk részesülni az EU strukturális és kohéziós alapjaiból, azaz a többletnövekedés zálogát képező forrásokból. A kormányon lévők csekély parlamenti többsége ez esetben egyfelől kedvező, mert keményen megdolgoztatja a döntéshozókat, másfelől veszélyes, ha az ellenzék saját hatalmi törekvését előrébb valónak tartja az ország érdekénél.
Márpedig az ellenzékbe került Fidesz már az első fordulót követően úgy viselkedett, mint akinek semmi sem drága. Ez a magatartása egyre erősebbé vált, minél közelebb került a kormányváltás dátuma. Magatartásának ideológiája, hogy ő képviseli a nemzet, sőt a 15 milliós magyarság érdekeit, és ez mindenre feljogosítja. Ad absurdum még arra is, hogy végsőkig ellenálljon az EU-csatlakozás feltételeinek megteremtése mellett kiálló nemzeti közép döntéseinek. A csak diktátumokat ismerőtől konszenzuskeresés nem várható. A Fidesz a rehabilitált ellenzéki jogokkal nemcsak élni, hanem visszaélni is fog - amint ez a mutatott magatartásából kikövetkeztethető.
A konszenzusos demokráciára való visszatéréssel a Medgyessy-kabinet tehát önmaga helyzetét nehezíti meg a szükséges gazdasági lépések megtétele tekintetében (is). Ennek ellenére - úgy vélem - nincs más választás a hosszú távú demokratikus működés garantálására.2 A kormányprogramban szereplő másik tartalom, az állam gazdasági szerepének változása is ellenállást válthat ki. Ráadásul olyat, amely túlnő a parlament széksorain. Az új kormány - nagyon helyesen - vissza akar venni a piacgazdaságba való túlzó és indokolatlan beavatkozásokból. Az utóbbi időben ismét megerősödött paternalizmus helyett az esélyt teremtő, aktivitásra serkentő kormányzati szerepre vállalkozik - programja szerint. Ez megint olyan fordulat, amely érdekeket sért, sérti a melegágyi védettség megőrzésének érdekét, mert polgárrá kívánná felnövelni az indokolatlanul is pátyolgatott szereplőket, ami nyilván kedvezőtlen azoknak, akiknek az állami gondoskodás kényelme többet ér az önálló lét szabadságánál. S nincsenek kevesen, hiszen a sokat emlegetett negyven év így szocializálta a társadalom többségét. De a ma született bárányoknak is kellemesebb az akol melege. Ezért várhatóan széles társadalmi ellenállást fog kiváltani minden olyan döntés, amely az állam gazdasági szerepvállalásának korlátozását jelenti.
A jóléti-gazdasági fordulat -
és annak csapdája
A kormányprogramban a Medgyessy-kormány a jóléti fordulaton keresztül manifesztálja az értékelkötelezettségét, amelyet részben verbálisan juttat kifejezésre a modern szociáldemokrata gondolkodás jegyében az esélyteremtő állami szerep felvállalásával. Részben számszerűsíthető, nagyon is számon kérhető ígéretekkel támasztja alá azt, hogy a jobb lét forrásaiból a rendszerváltás során hátrányos helyzetbe kerülteknek kíván az állami jövedelemelosztás révén juttatni. Nem általában beszél a rendszerváltás veszteseinek kárpótlásáról, hanem konkrét kötelezettségek vállalásával teszi hitelessé programját. Az első száz napra beígért intézkedésekkel együtt negyvenféle olyan többletjuttatást helyez kilátásba, amely számszerűsíthető. Ezek egy része szolgáltatások vagy szükségleti cikkek ingyenessé tételét jelenti, más része kiemelt béremelést és nyugdíjfolyósítást tartalmaz, harmadrészt kedvezmények további kiterjesztését, illetve új juttatások bevezetését kívánja megvalósítani.3
A vállalások zöme nem egyszeri kifizetés, hanem folyamatos többletköltés, és a fogyasztás bővülését eredményezi. Ezek mellett a program jelentős kötelezettségeket tartalmaz a felhalmozás, az infrastruktúra-fejlesztés terén is. Sőt egy helyütt úgy nyilatkozik, hogy az infrastruktúra fejlesztése az állam fogyasztási jellegű kiadásainak rovására is lehetséges, ami a fogyasztási célú, kiterjedt állami költekezés mellett erősen kétséges. Tény, hogy az új kormány állást foglal a közlekedés fejlesztése és a környezetvédelmet szolgáló beruházások kiemelt bővítése mellett is.
Az államháztartás kiadási oldalának többletterhét jelenti továbbá az is, hogy a kormányprogram ígéretet tesz az egészségügyben és az oktatásban a dologi kiadások pótlására és az amortizáció beépítésére a finanszírozásba, valamint 100 milliárd forinttal nagyobb egészségügyi beruházásra. Ugyanakkor évi 1 százalékponttal akarja csökkenteni az újraelosztást. Ez a jelzett és várható feltételek mellett erősen kétséges, illetve a sarokszámoknál lényegesen gyorsabb növekedést feltételez.
Az államháztartás kiadási tételeinek növelése mellett a bevételek csökkennének. Tizenhárom helyen említ az anyag olyan intézkedést, ami az adófizetők helyzetét javítja, miközben nincs szó sem a meglévő adókedvezmények megvonásáról, sem új adók bevezetéséről vagy a mértékek növeléséről.4 A nemzeti közép csökkenteni kívánja a személyi jövedelemadó-terhelést, a minimálbért adómentessé teszi, eltörli a fix összegű egészségügyi hozzájárulást, az árfolyamnyereség adóját, csökkenti az idegenforgalom „túladóztatását", bevezeti a kisvállalkozásokat segítő EVA-t, a magánnyugdíjpénztárakba fizetendő részt visszahelyezi jogaiba: 6-ról 8 százalékra emeli, növeli az üdülési csekkek, valamint az őstermelők adómentes jövedelemhatárát, adókedvezményekkel kívánja serkenteni a környezetkímélő járműpark fejlesztését, az informatikai eszközök elterjedését, és egyszeri adókedvezményt ad a vámszabad területeken működő cégeknek az EU-ba való belépést követően.
A Medgyessy-kormány élni kíván továbbá a kedvezményes hitelek kiterjesztésével is, többek közt az agrárszektor termelését, valamint a szövetkezeti üzletrészek megvásárlását elősegítendő.
Az új kabinet programja a megelőző háromtól épp abban különbözik, hogy azok általános lefetyelésével szemben (ilyen itt is előfordul) sokkal inkább konkrét, pontosan számon kérhető vállalásokat tartalmaz - s a felsorolásokból érzékelhetően: nem kis mértékben. Ilyen értelemben a leginkább nyomon követhető, ami a választópolgárok felől nézve nagyon is rendjén van. Ami nincs rendjén, hogy a kormányprogram nem vetett kellő mértékben számot az ígéretek fedezetével, illetve azokat a hiteles, átlátható, hatékony, befektetőbarát gazdaságpolitikával elérhetőknek vélelmezi. Röviden vázolja ugyan azt a makrogazdasági helyzetet, amelyben a Medgyessy-adminisztráció átveszi a kormányzást, ám abból nem szűr le semmiféle következtetést, még a kötelezettségvállalások időbeli elosztására nézve sem. Azokról az intézkedésekről pedig, amelyeket az Orbán-kabinet az utolsó heteiben hozott, egyszerűen tudomást sem vesz, holott - mint ismeretes - azok több százmilliárd forintos, későbbiekre is kiható döntéseket tartalmaznak.
A kormányprogramban található javaslatokat a koalícióra lépő pártok 2000 végén, 2001 elején gereblyézték össze - választási programjaik készítésekor. Akkor még szép volt és felhőtlennek ígérkezett a gazdaság égboltja. A szocialisták programjában évi 5-6 százalékos növekedés szerepelt, és ilyen mértékű bővülést várt a kétéves költségvetés is 2002-re. Ám 2001 második felében határozottan megtörtek a folyamatok, így a bázisnak tekintett évek alacsonyabb értéket képviselnek a feltételezettnél. Becslésem szerint a kétéves költségvetésben vártnál 4 százalékponttal gyengébb növekedési ütem következtében körülbelül 630 milliárd forinttal kevesebb a 2002-ben megtermelődő és elosztható GDP annál, mint aminek a korábban várt ütem és a reális (tényleges) inflációs ráta mellett meg kellett volna termelődnie. Márpedig ha az induló érték alacsonyabb, akkor ugyanannak a növekménynek az eléréséhez magasabb ütemre van szükség. Ennek a teljesülése - valószínűsíthetően - igen csekély.
Az MSZP programjában 1400 milliárd forintos többlettel számolt 2006-ig az államháztartásban (2002. évi változatlan árakon). Tekintettel azonban az indulás kedvezőtlen feltételeire és arra, hogy jövőre 4,5 százaléknál erősebb ütem nemigen várható, ha 2004-2006 között teljesül is a feltételezett 5-6 százalékos mérték, a ciklus egészében a számított forrásoknak csak a 70 százaléka fog rendelkezésre állni. A program szerint becsült 1400 milliárd forintos reáltöbblethez rendre 7 százalékos növekedésnek kellene megvalósulnia. Ennek viszont nagyon kicsi a valószínűsége.
Valamennyi vagyont el lehet még adni - feltételezhetően ezzel fogják a jövő évi költségvetést valamelyest kipárnázni -, ám ez csak egyszeri bevétel, és a hosszú távú növekedés szempontjából potenciális veszteség a vagyonbevételt a folyó kiadások finanszírozására fordítani.5
Lehetséges, hogy a közelgő EU-csatlakozás, a befektetőbarát, hiteles gazdaságpolitika, a sikeres külgazdasági diplomácia a korábbiaknál jelentősebb külső tőkebeáramlást hoz, s ha - mint ahogy a program számol vele - 2004-től tagjai leszünk az európai integrációnak, a strukturális és kohéziós alapokból is többletforrásokhoz jutunk. Vagyis ha minden a lehető legkedvezőbben alakul számunkra, akkor van remény a felvállalt ígéretek teljesítésére úgy, hogy az adósságráta sem pörög fel. Van esély erre is, bár nem sok. Mert működőtőke-vonzó képességünk - az emelkedő bérköltségek folytán - relatíve romlik a feltörekvő országok körében. Mert a 2004-es EU-tagfelvétel nagyon bizonytalan. Mert ha biztos is lenne, egészen bizonyos, hogy az újonnan csatlakozók számára a mainál kedvezőtlenebb lesz a forráselosztás. Mert az EU-források fogadására a regionális gazdaságirányításnak készen is kellene lennie. Mert még ezernyi csontváz eshet ki a szekrényekből a kormányleltár során - amiről eddig nem tudtunk. Vagyis nagyon sok a bizonytalanság.
A kormányprogram - bár verbálisan kitart az egyensúly megőrzésének feladata mellett - a felvállalt mutatók tekintetében mintha némi fordulatról árulkodna a korábbi szociálliberális koalíció gazdaságpolitikai szemléletéhez képest. Ez tükröződik az infláció csökkenő trendje melletti újszerű kiállásban. A korábbiakkal szemben az infláció mérséklését a jegybank feladatának tekintik, és az elmúlt évtől alkalmazott inflációs célkitűzés technikáján túl nem kívánnak más antiinflációs eszközt bevetni. Abból, hogy az európai monetáris unióba (euróövezetbe) való felvételünk stratégiáját majd csak az „Európai Unióhoz való csatlakozás függvényében" akarják kidolgozni, az olvasható ki, hogy a Medgyessy-kormány nem vállalja növekedési veszteséggel, megszorításokkal az infláció gyors letörését. Ismeretes, hogy a jegybankelnök már 2004-re 2 százalékra vélte leszoríthatónak a fogyasztói árdrágulást, amit két éven keresztül tartva aztán 2006-ban csatlakozhatnánk az euróhoz. A kormányprogram ehhez képest lazább, és tegyük hozzá, reálisabb is, nem erőlteti bármi áron a dezinflációt, inkább a növekedésre tesz. Ez lényeges szemléleti fordulat.
Keményebb kiállást tartalmaz viszont az államháztartás deficitjének csökkentésére vonatkozó fogadalom, amely 2006-ra 2,5 százalékos deficitet ígér - a GDP arányában -, továbbá az államadósság csökkentését. Ez különösen az idén várható 7 százalékos vagy ennél is magasabb hiány fényében szigorú követelmény.6
A külső egyensúlyra vonatkozóan bejelentett 4-5 százalékos folyó fizetési-mérleg-hiány (a GDP százalékában) a nemzetközi hitelminősítők által még elfogadható mérték felső határa, és az utóbbi években teljesültnél magasabb. Azt az üzenetet tartalmazza, hogy a gazdaságpolitika külső források bevonásával is szélesíteni kívánja mozgásterét. Ez nem baj, sőt kívánatos is, csak az a kérdés, hogy a külső forrástöbblet mit finanszíroz: a fogyasztás vagy a felhalmozás gyorsulását. Minthogy a kormányprogramból ez egyértelműen nem vehető ki, e tekintetben nem lehet véleményt alkotni.
Ma annyi látszik, hogy a hosszú távú növekedés szempontjából nincs jó úton a magyar gazdaság, amiben külső és belső okok egyaránt szerepet játszanak. A növekedés lanyha, és jószerivel csak ott mutatható ki, ahol állami pénzek is fűtik: az építőiparban, a szolgáltatásoknál és a kiskereskedelemben. A gyenge növekedésnél is nagyobb probléma, hogy a politikai ciklus azt előnytelen szerkezetűvé tette: a fogyasztás erősödik, meghaladja a termelés bővülését; a modernizációt, a nagyobb növekedési és egyensúlyi tartalékot jelentő vállalkozói beruházások panganak, az export a korábbiaknál szerényebb mértékben emelkedik. A Fidesz választásokhoz igazított jövedelempolitikája következtében a reáljövedelmek lényegesen gyorsabban nőnek, mint a termelékenység - és az egyensúlybomlás a 100 napos program beváltása nyomán tovább fokozódik.
A vártnál lényegesen gyorsabb keresletbővülés importnövelő és inflációt erősítő hatása nem lesz megkerülhető. A szigorú monetáris politikának ellentmondó laza költségvetési politika keverékéből dráguló deficitfinanszírozás következik. Az anticiklikusnak hirdetett gazdaságpolitika egyensúlyrontó hatása erősebbnek tűnik a növekedési hozadéknál, mert hangsúlyváltás következett be a növekedési tényezők körében a fogyasztás javára. Sajnos az idei esztendőt a politika ördöge elvitte.
Kétségtelen, a kormányprogram viszszatükrözi a szociáldemokrata és a liberális értékeket is. Határozottan képviseli az indokolatlan jövedelemkülönbségek felszámolásának szükségességét, esélyt kíván teremteni a hátrányos helyzetűek problémáinak megoldására, s emellett kiáll a decentralizáció, az önkormányzatiság erősítése, a redisztribúció csökkentése, a dereguláció fokozása, a privatizáció befejezése, a piacgazdaság intézményi rendszerének fejlesztése, az állam indokolatlan gazdasági beavatkozásának kiiktatása, az átlátható és ellenőrizhető állami pénzáramlás, a kiszámítható gazdaságpolitika mellett. Mindez természetesen növekedésserkentőként is hat, de önmagában kevés a vállalt pluszokhoz képest.
Kétségtelen, hogy a pluszígéreteket - valamivel nagyobb terjedelemben - a választási harc során a Fidesz is megtette. Ám ha a Fidesz megnyerte volna az első fordulót (és ezzel magát az egész választást, mint ahogy számította), nem durvult volna el - főként a szocialistákat sértve - a második forduló előtti kampány, és a választások után nem születtek volna meg az ismert, tökéletesen fedezetlen kormányzati döntések. Ezt követően a Fidesz folytatta volna azt a kettős politikát ígéreteinek beváltásánál, amit korábban már jól begyakorolt, hogy tudniillik egészen másról beszél, mint amit cselekszik.
A szociálliberális koalíció nem tévelyeghet erre az útra, mert akkor semmivel sem lenne különb elődeinél. Ugyanakkor be van szorítva abba a csapdába is, ami a rásütött Bokros-csomag bélyegből következik, hogy tudniillik nem szavatartó, és csak megszorításokban tud gondolkodni. Egyfelől politikailag e vádakat egyértelműen cáfoló lépésekre, gesztusokra van szükség, másfelől gazdaságilag olyan beszorított a helyzet, hogy mindez nem lenne megengedhető. A politikai és a gazdasági szükségszerűség ellentmondásából adódó dilemma feloldása vár a gazdaság- és a kommunikációs politika művészeire a mindenkori költségvetések kapcsán.
Nem lesz könnyű. Ellenzéki szerepkörben sem, ha az ellenzék valóban hazafias felelősséggel és nem csupán saját hatalmi szempontjait követve gondolkodik.
Budapest, 2002. május 30.
1 Noha így finomabb hangolású, az érintettek által jobban elfogadható megoldások izzadhatók ki, mint a többségi elvet valló, a kormányzati akaratnak zöld utat és prioritást adó, megállapodásmentes többségi demokratikus modellben.
2 Ennek fényében különösen tanulságos belegondolni abba, mire használta az Orbán-kormány az általa helyesnek vallott többségi demokráciamodellt.
3 Néhány tétel a negyvenből: a rászorulóknak ingyenes tankönyv a közoktatásban, ingyenes óvodai étkeztetés a szegény családok gyermekeinek, ingyenes nyelvvizsga, személygépkocsi-vezetői és számítógép-kezelői EU-jogosítvány a középiskolákban tanulóknak és a szakképzésben részesülőknek, kedvezményes számítógép-vásárlási program a felsőfokú intézmények hallgatóinak, a számítógép- és internethasználat elérésének költségvetési támogatása minden olyan családnak, ahol 14-25 év közötti gyermeket nevelnek, 50 százalékos egyszeri béremelés a szociális szférában, az egészségügyben dolgozóknak, valamint pedagógusoknak, a diplomás minimálbér bevezetése után általános bértarifa-rendezés, garancia minden közalkalmazottnak a GDP-t meghaladó béremelésre, az öregségi nyugdíj 50 százalékos emelése, a nyugdíjemelés szabályainak a nyugdíjasok számára előnyös módosítása, 13. havi nyugdíj, a lakásépítés szociálpolitikai támogatásának megemelése, a lakosság felhalmozott közüzemi és lakáskölcsön-tartozásának elengedése, fix összegű, kiegészítő munkanélküli-járadék bevezetése stb.
4 Az utóbbira való utalás legfeljebb a forgalmi adórendszer átalakítására tett homályos megfogalmazásból olvasható ki.
5 Ezt a koreográfiát 1999-ben a Fidesz vezette kormány is előadta, akkor sem tetszett.
6 Öt százalék feletti éves átlagos növekedési ütemmel számolva ez azt jelenti, hogy a hiányt nominálisan körülbelül a felére kellene levinni. A a maastrichti kritérium e tekintetben 3 százalékot ír elő.