Az átalakuló állam

Globalizáció és nemzetállam

Ha egyáltalán indokolt új (globalizációs) fejlődési szakaszról beszélni, akkor ennek magyarázata a konvergenciában rejlik. A konvergencia az egymáshoz közeledő értékrendek és gazdaságpolitikai forgatókönyvek jellemzővé válása a világ fejlett és potenciálisan fejletté váló részében. Egy Washingtonban tartott konferencia ajánlásait megfogalmazó, “washingtoni konszenzus” nevet viselő dokumentum első ízben fogalmazta meg azt a közös halmazt, amely egyre szélesebb körben válik jellemzővé a gazdag és felzárkózni igyekvő országok körében. Kiemelt figyelmet élvez a fiskális fegyelem, az államháztartási deficit radikális leszorítása, a költségvetés prioritásai között azon célok előtérbe állítása, amelyek kimutathatóan a gazdaság fejlődését segítik, a kifejezetten társadalmi prioritások között pedig az esélyegyenlőtlenségek csillapítását és nem a hátrányok kompenzálását támogatják. Az étlapon persze szerepelnek még az olyan jól ismert és ma már unalmasnak tűnő receptek, mint az adókulcsok csökkentése az adóbázis szélesítésével párhuzamosan, adóharmonizáció, a pénz- és tőkepiac liberalizációja, az állami pénzügyek transzparenciája, egységes árfolyam-politika és árfolyam-stabilitás, privatizáció és dereguláció, a radikális dezinflációs politika, valamint a magántulajdon intézményének jogszabályi védelme (lehetőleg olcsón). Erre épültek a maastrichti konvergenciakövetelmények is, amelyek az európai méretekben összehangolt gazdaságpolitika alapját jelentik, számszerűsítve a fiskális szigor, a dezinflációs politika, az árfolyam-stabilitás követelményrendszerét.¹⁴

A maastrichti (stabilitási) kritériumok a most belépni igyekvő országok számára, így számunkra is rendkívül szigorú feltételrendszert jelentenek a fiskális szigor és a dezinfláció tekintetében. A konvergencia azonban ennél jóval szélesebb követelményrendszert jelent (jogharmonizáció, adóharmonizáció stb.).

A globalizációs folyamatban egyre inkább szerepet játszanak olyan szupranacionális döntések is, amelyekhez a tagországoknak, sőt a társult országoknak is alkalmazkodniuk kell. A vámok leépítését WTO-megállapodás kényszeríti ki. OECD-előírás tette elkerülhetetlenné Magyarország esetében a tőkepiac liberalizálását. EU-előírás vonatkozik a nemzeti elbánás elvének érvényesítésére, ami annyit jelent, hogy egy külföldi tulajdonú céget minden tekintetben ugyanúgy kell elbírálni, mint a hazaiakat.

Az elmondottak, mindenekelőtt az, hogy a globalizációhoz való alkalmazkodás felismert vagy rosszabb esetben késve felismert gazdasági kényszer a gazdasági pozíciók erősítéséért és a külső erőforrások megszerzéséért folytatott kíméletlen harcban, valamint hogy a szuverenitás – legalábbis gazdasági értelemben – értelmetlen, üres kategóriává válik, különös egyértelműséggel igazak a kisméretű, nyitott gazdaságokra, jelesül Magyarországra is. A tőke vonzásához mit sem érnek az adókedvezmények, ha nincs biztosítva, hogy nálunk is érvényesek legyenek ugyanazok a játékszabályok, amelyeket a nemzetközi tőke természetesnek tekint. E játékszabályok követése azonban – mint már szó volt róla – nem csupán EU-előírás, hanem egyszerűen önérdek.^{15 Ami konkrétan a gaz}daságot illeti, már ma is, tehát a közös valutához való majdani csatlakozás előtt tény, hogy a hazai és világpiaci kamatok alakulása és a forint árfolyam-változása között szinte függvényszerű kapcsolat van, ahol az eltérést csak az országkockázatból fakadó kamatprémium jelentheti. Ha ezt a magyar jegybank figyelmen kívül hagyná a hazai kamatok szabályozásakor, annak súlyos következményei lennének (pl. a tőke kimenekül, valamilyen irányban kilendül az árfolyam, megugrik az infláció).

Gazdasági szemszögből ennélfogva egyszerűen értelmetlen fogalommá válik a szuverenitás, amelyet a fejlődés fő áramához csatlakozni kívánó országok – mondjuk ki – önként adnak fel. (Gyanítom, hogy a biztonságpolitika területén hasonló a helyzet.) “A függetlenség, integritás és önrendelkezés attribútumával fényeskedő szuverenitás századosan összefonódott a nemzetállam képződményével. A politikai súlyú nemzetfölfogás az integrálódás kardinális kérdése. Egy egyszerre globalizálódó és fregmentálódó világban a politikai integrációk a betagolódott nemzetállamok hathatós együttműködésével lépnek föl a nemzetállamiság ellen. Ebben a paradox mozgásban Magyarország sem jelent kivételt. A planetárisan érvényesülő folyamatok azonban belső, egyedi feltételeken keresztül érvényesülnek. Ami az értékek képzetes nemzetközi tőzsdéjén leértékelődik, még igen becses maradhat tulajdonosai szemében – írja Gombár Csaba, majd, summázva a századvégi szakirodalmat, hozzáteszi: – Még az olyan írások is, amelyek globális áttekintésben vitatják a nemzetállam haldoklását, és inkább diverzifikációról és fejlődésről szólnak, tényként kezelik azt, hogy Európában a nemzetállam és vele a szuverenitás százados ténye és fogalma egyre hangsúlytalanabbá válik.”¹⁶

Hasonlóan az államhoz való viszonyhoz, a globalizációhoz (és a vele járó konvergenciához) való viszony is megosztja a kérdéssel foglalkozókat, mégpedig tapasztalatom szerint szintén elsősorban érzelmi (vagyis nem racionális) alapon. (Sőt a Seattle-ben lezajlott többnapos tüntetés arról győzött meg, hogy ez esetben az ellenszenv messze túlterjedt a társadalomtudományokkal foglalkozók, politikusok körén.) Nem csodálkozom. Vitathatatlanul megnő ugyanis a válságok tovaterjedésének a veszélye. Így le kell tenni arról az illúzióról, hogy eredményeink kizárólag saját erőfeszítéseinket tükrözik (noha ezt szokás a piacgazdaság és a magánvállalkozás legfőbb előnyének tekinteni, amit különösen nehéz tudomásul vennie azon országoknak, amelyek most nyerték el szuverenitásukat). Talán még többen nem tudják elfogadni, hogy a globalizáció kikezdi a nemzetállami szuverenitást, gazdasági értelemben bizonyosan. Sokan intézményesített kizsákmányolásként, olykor rablógazdálkodásként élik meg a világcégek térnyerését (jóllehet pl. nálunk is lényegesen magasabb az ilyen cégek alkalmazottjainak bérszintje más vállalkozásokénál). Igen sokan a globalizációt okolják a gazdag és szegény országok közötti szakadék növekedéséért, ami kétségtelenül igaz. De nem azért, mert a globalizáció elszegényít, inkább a kívül rekedők stagnálása miatt nő a távolság.

Megint csak igaz az a sokakban kialakult érzés, hogy a globalizáció erősíti a társadalmi dezintegrációs folyamatokat, de erre nem az árral szemben úszás az adekvát válasz, hanem a megfelelő korrekciós mechanizmusok (pl. depressziós régiók talpra állítását szolgáló beruházási támogatások rendszerének) kiépítése. Sokan tartanak attól, hogy a globalizációnak áldozatul esnek mindazok a tényezők – nemzeti kulturális hagyományok, tradicionális tevékenységek, kézműipar –, amelyek együtt a nemzeti identitástudatot erősítik, és ezzel vissza is jutottunk a kiindulóponthoz, a szuverenitáshoz, amely önmagában, az olykor kirívó társadalmi egyenlőtlenségek ellenére is társadalmi kohéziós erőt jelent.

Ezek a félelmek felnagyítottan fogalmazódnak meg, szinergikus hatásuk van, amely hangulatteremtő. A veszélyek egyegy jele szembeszökő, még akkor is, ha nem releváns, esetleg kivételes jelenségről van szó. Ellenben a globalizációból fakadó előnyök, még ha sokszorosan nagyobbak is, áttételesen jelentkeznek.

Én ebben a vitában a globalizációt pártolókhoz húzok (mint ez bizonyára kiderült az előbbiekből). Néhány érvet azért szeretnék kiemelni. Egy talán meglepő ténnyel kezdeném. “Az információs technológia fejlődése révén napjainkban már lehetségessé vált, hogy a globalizáció valóban globális méreteket öltsön, vagyis a periféria országai is bekerüljenek a világgazdaság fő áramlataiba. Úgy tűnik, az, ami az erre hivatott nemzetközi intézményeknek eddig nem sikerült, nevezetesen hogy ténylegesen elősegítsék a periféria országainak strukturális alkalmazkodását, a multik közreműködésével fog megvalósulni. Ezek a vállalatok nemcsak beszélnek róla, valóban végre is hajtják az erőforrások egy részének átcsoportosítását a harmadik világ, illetve a volt szocialista országok felé. Azzal, hogy igyekeznek minél kevesebb adó jellegű jövedelmet átadni az anya-, illetve leányvállalataikat befogadó országok költségvetéseinek, s az így megtakarított összeget – nyilván saját érdekükben – a kevésbé fejlett területeken ruházzák be, valóban (és eredményesen) elősegítik e régiók felemelkedését.”¹⁷ Ez a feltételezés igaz, vagy legalábbis ma minden jel erre mutat. (A fejlődő országokba beáramló tőke az összes tőkemozgás 25 százalékáról 32-re nőtt, miközben nulláról 3,8 százalékra emelkedett a közép- és kelet-európai országokban 1983 és 1995 között, s ebben a folyamatban a multik úttörő szerepet játszottak.) Úgy látszik tehát, hogy az eddig kudarcosnak bizonyult U.N. által szervezett nemzetközi segélyező programok misszionáriusi altruizmusánál sokkal hasznosabb a multik “önzése”, s azért épp a multiké, mert a tőkeerős óriásvállalatok képesek is, de kénytelenek is saját profitérdekeiket stratégiai módon érvényesíteni.

Adam Smithnek biztosan nem volt egészen igaza, amikor a “láthatatlan kéz” feltétlen fölényét és az önzés feltétlen közérdeket szolgáló mivoltát bizonygatta. De abban bizonyosan igaza volt, hogy ha valami az üzleti érdekkel is, alternatívaként pedig segélyezéssel, politikai mechanizmusokon keresztüli újraelosztással is elérhető, akkor az előbbi út feltétlenül hatékonyabb, mert a racionalitás könyörtelen szempontjai gyakrabban juttatják oda az erőforrásokat, ahol azok valóban hasznosulni tudnak, mellesleg az üzleti érdekhez kapcsolódó szigorú kontrollrendszerek szűkebbre szabják a korrupció lehetőségét. Talán felesleges hozzátennem, hogy Magyarországon is érezhető az itt tevékenykedő multik pozitív hatása, amelyek döntő szerepet játszottak abban, hogy a magyar exportban az agrárexport, valamint az alig feldolgozott tömegtermékek helyett ma már a gépipar korszerű ágazatai játszanak döntő szerepet.

A sokat kritizált multik döntő szerepet játszanak az innovációban, miközben az állam közvetlen finanszírozó szerepe visszaszorulóban van (eközben keretfeltételeket alakító, szervező szerepe változatlanul fontos). Ma már – a közhiedelemmel ellentétben – egyre kevésbé érvényes az a tétel, miszerint az anyaországhoz nem kötődő vállalatbirodalmak a termelés igénytelen fázisait kitelepítik, és a fejlesztő részlegeket “otthon” tartják.^{18 Az ellenpéldák száma látványo}san növekszik.

A globalizáció története persze nemcsak a gazdaságról szól. A folyamat lényegét érzésem szerint legmarkánsabban Gombár Csaba írása ragadja meg: “…Nincs szükség többé olyan hagyományos politikai, ideológiai, katonai eszközökre és intézményekre, amelyek e modernizációs folyamat expanzióját – a Nyugat vezénylete alatt és haszonélvezete mellett – mind ez idáig erőnek erejével biztosították. Sőt ezek az intézmények és eszközök mára a modernizációs folyamat terjeszkedésének hátráltatói lettek. A határok – államhatárok, kulturális, civilizációs határok – összekuszálódása és átjárhatósága nem más, mint a modernizációs folyamat globalizálódása, azaz határtalansága, feltartóztathatatlansága, ami egyben szabad átjárást biztosít minden létező határon, feltéve, hogy a globális átjárásmódokat (pénz, elektronikus információ, nemzetközi jog, globális angol stb.) elsajátítottuk, és van, illetve lesz olyan erőhatalom a világban (nemzetközi szervezetek, világállam, globális biztonsági erők stb.), amely szavatolja is a határok ilyenformán történő átjárhatóságának egyéni jogát. Már nem nyugati hadseregek, helyőrségek, gyarmatosítók, megszállók, telepesek, civilizátorok, s nem is nyugati vallási térítők, nyugati politikai eszmék és intézmények képében lépi át a létező határokat a modernizációs folyamat, hanem a kereskedelem, a pénz- és áruforgalom, a globális szolgáltatások, a működő- és spekulatív tőke, a tömegkultúra, a bürokratikus racionalitás és az információs rendszerek hálózatain keresztül. Ezzel a terjeszkedéssel szemben legfeljebb ideig-óráig lehet hagyományos vallási (fundamentalista civilizációs) vagy modern politikai (államracionalista) alapon szembehelyezkedni, függetlenül attól, hogy van-e akár a legcsekélyebb értelme is ennek avagy nincs.”¹⁹

Különösen figyelemreméltónak tartom azt, hogy miközben a modernizációs politika nemzetállami keretek között politikai hatalmi eszközökre, végső soron a hadseregre támaszkodott (nemigen tehetett mást), a globalizáció természetével ez a logika ellentétes. A háborúk, de már a politikai instabilitás ugyanis gátat vetnek a nemzetközi tőkeáramlás és a határokon átnyúló szolgáltatások fejlődésének. Ez az összefüggés a globalizáció kritikusainak figyelmét bizonyára elkerülte.

A globalizáció “mérlege” megkérdőjelezhetetlenül pozitív mindazon országok számára, amelyek e folyamat révén bekerülnek a fejlődés fő áramába, sőt azon országok számára is, amelyek esélyt nyernek arra, hogy a belátható jövőben maguk is részesévé válhassanak ennek a – Schumpeter kifejezésével élve – rombolva alkotó folyamatnak. (Ritka eset, hogy a nyertesek közé tartozunk.)

Az állam szerepének átértékelődése

Sok jel mutat arra, hogy az állam szerepének egy évszázadon át tartó burjánzó növekedése most legalábbis megszakad, sőt valószínűleg jelentős visszalépésekre is sor kerül. Már a globalizációval kapcsolatos fejtegetésekből következik, hogy a nemzetállamokra méretezett korábbi szabályozási technikák jó része alkalmazhatatlanná vált. Korábban az államok nemzeti gazdaságpolitikákkal (monetáris vagy fiskális akciókkal) legalábbis megkísérelhették befolyásolni a saját gazdaságuk konjunkturális helyzetét, a siker esélyével védhették nemzeti piacukat, adhattak preferenciális elbánást egyes gazdasági szektoroknak, vagy nyújthattak a vámrendszer segítségével csupán ideiglenes védelmet a külföldi termelők versenyével szemben, s kiadásaik mértékének és körének, valamint az ezek fedezésére szolgáló adórendszerek kialakításának kérdéseiben is széles körű önállósággal dönthettek; ma erre a korábbinál sokkal kisebb mértékben van lehetőségük. S ha netán mégis megkísérlik, az a korábbinál sokkal több veszteséget és bizonytalanságot okoz, mert a termelés internacionalizálódott szervezete és a tőke mozgékonysága lehetővé teszi, hogy a gazdasági tevékenységeket a kisebb kötöttséggel járó területekre irányítsák.

Az állam térvesztése azonban másutt is megmutatkozik. A két-három évtizede még vívmánynak tekintett jóléti állam terheit ma már a leggazdagabb országok sem képesek viselni. Ezért az állam által nyújtott szolgáltatások és a lakosságnak juttatott pénzügyi transzferek csökkentésével reformokra kényszerülnek (pl. a miénkhez hasonló nyugdíjreformra). Az indok (vagy magyarázat) ez esetben nem a globalizáció. Assar Lindbeck, a neves svéd közgazdász a modellértékűnek tekintett svéd jóléti állam berendezkedését a következőképpen jellemzi: “…a társadalmat nagy centralizált intézmények uralták. A rendszer fontos elemei voltak: (a) a jóléti állam nagyra törő célkitűzéseit tükröző nagyarányú állami kiadások és magas adók, (b) a beavatkozásra erősen hajló stabilizációs politika, melyet eredetileg a teljes foglalkoztatottság »finomhangolására« alakítottak ki, s az úgynevezett aktív munkaerő-politika fontos eszköze volt, (c) a kormányzat törekvése az aggregált megtakarítások, a hitelkínálat és a beruházások szabályozására, valamint allokációjuk befolyásolására is az állami megtakarítások, a tőkepiaci reguláció az adók és támogatások révén, (e) a centralizált béralku nemzeti szinten, (f) a döntések magas fokú centralizációja a magángazdasági szférában, ahol nagyvállalatok kis csoportja uralja a termelést, a pénzügyi aktívák pedig, beleértve a részvényeket, erősen koncentrálódnak: három-négy nagybank, fél tucat biztosítóintézet és néhány befektetési társaság kezében összpontosulnak, (g) kimondottan szabadkereskedelmi irányzatú politika, amivel mindazonáltal a fenti centralizált struktúra társult.”

Mindezek a tulajdonságok a hatvanas években még nem jellemezték a svéd gazdaságot, amelyet akkor még nagyjából az OECD-országok átlagának megfelelően 31 százalékos újraelosztási hányad jellemzett. Ekkor még “az állami szférán belül sem vált különösen feltűnővé a centralizáció, mígnem kikényszerítették a helyi önkormányzatok összevonását, s így számuk az ötvenes évek közepétől a hetvenes évek közepéig mintegy 2000-ről 280-ra csökkent. Egyre több feladatot hárítottak továbbá az önkormányzati szervekre, növelniük kellett az általuk nyújtott szolgáltatások mennyiségét és minőségét a központi kormányzat előírásai szerint… A bölcsőtől a sírig gondoskodó jóléti állam a hatvanas évek végén, a hetvenes években teljesedett ki, sarkköve pedig a társadalombiztosítási rendszer volt. A svéd társadalombiztosítási rendszer legjellemzőbb vonásai: (1) a legtöbb juttatás alanyi jogon jár, vagyis a teljes népességre kiterjed, bár sok jogosultság kötődik a korábbi vagy a tárgyi időszaki munkavállaláshoz; (2) a rendszer többnyire a kieső jövedelmet pótolja, s nem fix összegű juttatás; (3) a rászorultság vizsgálatának nem tulajdonítanak különösebb jelentőséget.”²⁰

A svéd, a holland vagy a dán rendszerek jól illusztrálják, hogy távolról sem csupán néhány szociálpolitikai elem átlagosnál nagyobb súlya különbözteti meg a jóléti modellt más gazdaságpolitikai irányzatoktól, hanem az, hogy ezt a rendszert a gazdaságnak értékracionális szempontoknak alárendelt erősen centralizált, a piaci mechanizmusokat az egyenlőség jegyében kiszorító vezérlése jellemzi. Ezeknek az értékracionális szempontoknak a létjogosultságát – a spekulatív tőkejövedelmek ellenőrzése, a jövedelemegyenlőtlenségek csillapítása, az állami szolgáltatások körének szélesítése a társadalmi hátrányhelyzetek jelentős részének kiküszöbölése érdekében stb. – önmagukban aligha lehet vitatni. Akaratlan áru- és termelési tényező-, piactorzító, általános érdektelenséget előidéző, hiánygazdasági jelenségeket generáló vonásait és a magánbefektetések kiszorulásához vezető hatásait viszont annál inkább. Az állampolgár nézőpontjából ez a rendszer az öngondoskodás háttérbe szorulásához, a kormányzat majdnem korlátlan felelősségéhez és ebből fakadóan a magánháztartások megtakarítási hajlamának csökkenéséhez vezet. Sőt meghatározott társadalmi csoportokban (alacsonyabb jövedelműek körében) a munkavállalási hajlandóság gyengülését is eredményezhetik a magas juttatási színvonal következtében. A rendelkezésre álló jövedelmek és a hatékonyság közötti kapcsolat áttételessé válik, meggyengül, a munkavállalók úgy érzik, hogy élethelyzetük különböző szervezetek, koalíciók, nyomásgyakorló csoportok alkuerejének és nem a termelékenységnek a függvénye.

Egyszerűen arról van szó tehát, hogy ez a rendszer pazarló. Nem szokás ebbe belegondolni, de a szolgáltatásokat elosztó és ellenőrző egyre kiterjedtebb bürokratikus apparátusok olyan rárakódó költségekkel terhelik meg a szolgáltatásokat, amelyek a legvérmesebb profitokat is meghaladják, azaz mikroökonómiai szinten is veszteségessé válnak az ilyen – sokak szemében vonzó – elosztási technikák. Korábban sem volt persze hatékony a jóléti rendszer, de az átlagéletkor növekedésével, az egészségügy technikájának rohamos fejlődésével és a kedvezmények körének fokozatos szélesülésével, az öngondoskodás háttérbe szorulásával, a jövedelemszerzéshez, olykor a munkavállaláshoz fűződő érdekmotívumok gyengülésével párhuzamosan egyre markánsabban jelentkeztek a rendszernek azok a hátrányai, amelyek az egyik oldalon az önerőfeszítés nélküli biztonságot nyújtották, a másik oldalon viszont az aktívak terheinek és érdektelenségének növekedését eredményezték, ráadásul a magas adóterhek nem is kis mértékben rontották a gazdaság versenyképességét.

A változtatás kényszere nyilvánvaló. Ebbîl azonban nem az következik, hogy a modern társadalmak polgárai semmit sem tehetnek az emberi méltóságot sértő szélsőséges jövedelmi és vagyoni egyenlőtlenségek kialakulása ellen, hanem hogy e cél elérésére – amint a liberális eszmék már korábban is hangsúlyozták – nem a masszív jövedelem-újrarendezésén alapuló állami jövedelemelvonás és bürokratikus, nehezen ellenőrizhető, gyakran önkényes és még gyakrabban nem a meghirdetett célok szerint alakuló, jelentős rárakódó államigazgatási költségekkel járó, ráadásul a visszaélésre széles teret nyitó állami juttatások és osztogatások rendszere a legalkalmasabb. Az intézményes nivellálás helyére a rászorultság vagy másképp a célzott támogatások elve lép, az ingyenes szolgáltatások rovására teret nyer az együttes finanszírozás, a szolidaritás mellett polgárjogot nyer a biztosítási elv. Előtérbe kerülnek viszont a posztgraduális képzés, az információnyújtás mint a lépéstartást és mobilitást, a munkavállaló “versenyképességét” segítő szolgáltatások.

A privatizáció lehetségessé válik még azokban a szférákban is, ahol az államnak garanciát kell vállalnia meghatározott szolgáltatási szint biztosítására, ugyanakkor kívánatos a verseny, az államon kívüli alternatív szolgáltatók (magánvállalkozás, egyházi vagy alapítványi kezelésű intézmények) megjelenése, mert ez az egyetlen esély a szolgáltatások minőségének megőrzésére és az igénybevevők választási lehetőségeinek tágítására. A nem éppen találóan államháztartási reformnak nevezett döntési és finanszírozási rendszerátalakítási programok (nyugdíj, egészségügy, oktatás) épp ezeket a célokat és az állampolgári öngondoskodást, ezzel együtt a háztartások megtakarításainak fokozására irányuló ösztönzést állítják előtérbe.

Az állam szerepének ez a többirányú átértékelődése (globalizációval és a jóléti állammal összefüggésben) gyökeresen megváltoztat jó néhány korábban evidenciának minősülő összefüggést is. Ezeket, noha jelentőségük óriási, most épp csak felsorolom. Negyedszázaddal korábban még szabálynak számított a nemzetközi tőkemozgások közvetlen állami ellenőrzésének követelménye (különösen vonatkozik ez a rövid lejáratú spekulatív “karvaly” tőkemozgásokra), ma viszont általánosan napirenden van a tőkemérleg liberalizálása. Ugyancsak megkérdőjelezhetetlen volt, hogy a külföldi tőkét nem szabad beengedni a gazdaság stratégiainak minősülő területeire, sőt itt az állam jelenléte is kifejezetten kívánatos (a nagybankokról, infrastrukturális hálózatokról és az ipar, a közlekedés legnagyobb vállalatairól mint a nemzetállam szuverén gazdaságpolitikájának letéteményeseiről van szó). Jelenleg viszont általánossá vált az állami tulajdon szűkülése, nem kímélve az említett stratégiai területeket sem.

Valaha szalonképes volt a költségvetés keynesi ihletésű deficitje és a kúszó infláció. Ma nem az. Nem is lehet, mert a jelentős deficit vagy a magas és eltérő inflációs ráták egyaránt kizárják a sikeres integrálódást. Ilyenkor a fegyelmezetlenebb országok okozta terheket a többieknek kellene valamilyen formában viselniük. Korábban az erős személyijövedelemadó-progresszió, a kedvezmények, mentességek széles köre, valamint a vele járó jövedelemkiegyenlítés volt a divat, ma épp az ellenkezője. (A ma jellemző nézetek szórványosan persze korábban is léteztek. Most lényegében helycsere történt, az egykori máskéntgondolkodók lettek az uralkodó irányzat képviselői és viszont.)

Nem szeretnék a negyedszázaddal korábbi gazdaságideológusok hibájába esni, akik az akkor jellemző helyzetet kanonizálni igyekeztek. Mégis úgy gondolom, hogy bár a pénzügyi technikák változhatnak, a globalizáció előretörése és a jóléti állam visszaszorulása elkerülhetetlen hosszú távú trendek, akkor is, ha néhányan meggyőződésből, sokan valamiféle új kompromisszumos megoldást remélve, megint mások pusztán prezentációs okokból vitatják.²¹

Egy liberális államfelfogás – és ami abból következik

Hasonlóan más szabadelvűekhez, magam is az egyéni szabadság a társadalmi stabilitással összeegyeztethető maximumát tekintem a legfőbb rendező elvnek, amely minden más (egyébként fontos) további célt dominál. (A társadalmi stabilitás fenntartása mint a személyes szabadság kitágíthatóságának korlátja nyilván nem egzakt kategória, e követelményt lehet tágabban és szűkebben is értelmezni, ezzel szűkítve vagy tágítva a korrektív állami beavatkozások terjedelmét is, de azért nem is “gumifogalom”.) Az egyén szabadságát a többség nevében is csak jogilag szigorúan körülhatárolt esetekben, csak akkor lehet korlátozni, ha az a közösség érdekeit, biztonságát bizonyíthatóan veszélyezteti. (A szabadság nem a többség diktatúrája.)

E felfogásnak az a meggyőződés az alapja, hogy a személyes szabadság terrénumának tágítása olyan társadalmi energiákat szabadít fel, amelyek hosszú távon a gazdasági teljesítmények gyors növekedéséhez és a társadalmi tudás gyarapodásához vezető egészséges versenyt biztosítják. Ellentétben korábbi fejtegetéseimmel, amelyek mindenkor valós tendenciákon, tényeken alapultak, jelen állítás értékválasztás. A logika hagyományos eszközeivel nem igazolható, hogy a személyes szabadság miért becsesebb, mint a magas adóterhekkel, széles körű és differenciált, sokcsatornás újraelosztással garantálható – ám ezzel az egyén választási lehetőségeit is szűkre szabó –, ugyancsak az egyén szintjén jelentkező és az egyéni erőfeszítésektől és takarékosságtól függetlenülő biztonság. (Ez utóbbin nevelkedtünk föl, és ez utóbbi preferenciát kísérelte meg érvényesíteni kapitalista és demokratikus viszonyok között az előbb ismertetett jóléti gazdasági modell is.) Az azonban kétségtelen, hogy a két érték valamilyen határig kölcsönösen feltételezi egymást, azon túl viszont csak egymás rovására érvényesíthető. Minél nagyobb terjedelmű és minél erősebben nivelláló a jövedelem-újraelosztás, továbbá minél nagyobb az állampolgári jogon kedvezményezett helyzetek (célok) száma, annál inkább alkalmas a rendszer arra, hogy igen nagy mértékben csillapítsa a lehetséges hátrányokat, amelyek a piac által kialakított (elsődleges) jövedelemelosztás során keletkeznek, ám azon az áron, hogy kisebb lesz az állampolgár döntési szabadsága, és a piac által átlagfelettinek elismert teljesítmények egyre kisebb hányada marad létrehozójánál.

Noha mindnyájan tudjuk, az állami szerepvállalás kívánatos mértékéről folytatott viták során mégis mintha megfeledkeznénk arról, hogy mivel a társadalom anyagi erőforrásai minden időszakban adottak, az állam által elkölthető pénz és az egyének, családok által saját egyéni döntésükkel elkölthető forrás csak egymás rovására változtatható. Minél többet költ a társadalom az államon, az állami költségvetésen keresztül, annál kevesebbet költhetnek az egyének és családok, hiszen az állam kiadásait a polgároktól elvont adókból finanszírozzák.²² Bármennyire is triviális ez az állítás, tudomásul kell venni, hogy a juttatások kiszélesítéséért vagy mértékének növeléséért harcolók nem kapcsolják össze követelésüket azzal, hogy ez a döntés milyen adóteher-növekedéssel járna.^{23 Felmérések bizonyítják, hogy az ál}lampolgároknak sejtelmük sincs arról (az esetek többségében nagyságrenddel tévednek, ha megbecsülik), hogy mondjuk a tb-szolgáltatások valamilyen kiterjesztése mibe kerülne, mennyivel kellene ezért növelni a tb-járulékot, s hogy vajon akkor is akarnák-e az adott szolgáltatást, ha ennek ellentételeként meghatározott nagyságrendben magasabb járulékot kellene fizetniük. A szolgáltatások kibővítésével szembeni potenciális ellenérdekeltek fellépésére egészen kivételesen kerül csak sor. Az angolszász világtól eltekintve ez a gondolkodásmód, az adótudatosság igen gyenge, nálunk – ahol sikerrel kiépítették az ingyenesség illúzióját – különösen az.

A piaci vásárlásnál a fogyasztó magától értetődően mérlegeli, hogy a megvenni szándékolt áru vagy szolgáltatás olcsó-e vagy drága. Itt azonban ez a fajta mérlegelés egyszerűen nem működik. Így előfordul, nem is ritkán, hogy a társadalom valamely csoportja olyasmiket (szolgáltatást, pénzügyi támogatást) követel, amely a társadalmi költségek figyelembevételével már ésszerűtlen. Az így kialakuló társadalmi nyomás persze nem hatástalan. Időről időre kifejezetten pazarló közösségi döntésekhez és meghatározott szolgáltatások iránti igények mesterséges felduzzadásához vezet. Ez a jelenség teljesen független az elérendő társadalmi cél fontosságától.

El kell oszlatni egy másik félreértést is. Az egyetértés abban, hogy meghatározott szolgáltatásokhoz nem csak jogi értelemben mindenki hozzájuthasson, nem azonos az “ingyenesség” (azaz a közadókból való finanszírozás) elvével, sőt azzal sem, hogy az állam által garantált szolgáltatásokat feltétlenül állami intézményeknek kell nyújtaniuk. Az állam (a kormányzat vagy éppen az önkormányzat) megfelelő szerződésekkel, versenypályázatokkal és regulációval, valamint garanciákkal elérheti, hogy a piac államon kívüli (alapítványi, nonprofit vagy magán) szereplői az állami kötelezettségvállalás teljesítését hatékonyabban (olcsóbban vagy szélesebb választékkal és többféle minőségi színvonalon, azaz nagyobb egyéni döntési szabadsággal) legyenek képesek biztosítani. Az állam működésének hatékonyabbá, takarékosabbá tétele, bármilyen meglévő pazarlás felszámolása adóterheink csökkentésére, esetleg az állam által nyújtott szolgáltatások minőségének javítására fordítható.

Fentiekből az állami szerepvállalás kívánatos mértékére és módjára vonatkozóan két fontos következtetés vonható le. Az egyik, hogy azoknak és csak azoknak a feladatoknak az ellátását bízzuk a költségvetésre, amelyekről tudjuk, hogy azokban az állam jobb munkát végez, mint a magánszféra. Csak akkor hagyjuk, hogy az állam költse el a pénzünket, ha valószínűsíteni tudjuk, hogy jobban, nagyobb hatékonysággal, nagyobb értéket létrehozva fogja ezt tenni, mint mi magunk tennénk.

A másik pedig, hogy miután az állam a társadalom tagjaitól elvont erőforrásokkal gazdálkodik, az állami tevékenységekkel szemben ugyanazokat a hatékonysági kritériumokat kell állítani, mint amit általában minden más erőforrástól elvárunk. Ez természetesen egyáltalán nem azt jelenti, hogy a hasznoknak pénzügyi megtérülés formájában kellene jelentkezniük. Azt viszont leszögezhetjük, hogy az állam által elköltött minden forintnak legalább olyan szintű szükséglet kielégítését, annyi hasznot, örömöt, segítséget kell biztosítania a társadalom egésze vagy egyes tagjai számára, mint a családi költségvetés minden egyes elköltött egyéni forintjának, hiszen a pénzt egy adófizetőtől vettük el, aki maga is elkölthette volna.

Csak az a kérdés, hogyan érvényesíthető ez a szemlélet. Nem könnyen. Megfelelő érdekmotívumok nem segítik érvényre jutását, sőt jószerivel a megfelelő információk sem állnak rendelkezésre. Vegyük sorra ezeket az akadályokat.

A hatékony döntéshez fűződő érdek a közösségi döntéseknél különösen gyenge. Egyfelől az állampolgártól aligha várható el, hogy tetemes időráfordítással bonyolult kalkulációkat végezzen (mellesleg a ma rendelkezésre álló információk alapján ez egyenesen lehetetlen). Másfelől ha mondjuk valamilyen kollektív döntés során százezren nyernének fejenként 1000 forintot, miközben öt cég veszítene cégenként 10 millió forintot, ez vitathatatlanul össztársadalmi haszonnal járó döntés volna. Mégis aligha valósulhat meg. A nyertesek egyenkénti nyeresége oly kicsi, hogy azért felesleges erőfeszítést tenni és többletköltségeket vállalni. Ellenben az öt cég vesztesége tekintélyes, az érintett cégek kis száma pedig valószínűsíti a koalíció megszerveződését az elképzelt döntés meghiúsítása érdekében.^{24 (Az utóbbiak} “hangosabban” tudják érdekeiket képviselni, olyan látszatot keltve, minha saját érdeksérelmeik súlyosabbak lennének, mint a reménybeli haszon, amely a változás révén elérhető.) Végképp nem tudom elképzelni, hogy egy tradicionális kedvezmény megszüntetését, legyen az bármennyire is idejétmúlt, bármelyik érdekcsoport is támogassa. (Kivételt képeznek persze a kritikus helyzetek.)

Költséghatékonysági szempontok aligha érvényesülhetnek az állam gazdálkodásában, ha ehhez nem áll rendelkezésre megfelelő információs rendszer. A helyzet e tekintetben nem túlságosan jó, de a változás már érzékelhető. Viszonylag új jelenség, hogy világszerte előtérbe kerül az államháztartási rendszer elszámolásainak átláthatósága. Erre vonatkozóan egyre szigorúbb nemzetközi elszámolási standardok fogalmazódnak meg, amelyek az EU-tagországok számára immár kötelezőek (ránk nézve is félig). Azonban a transzparencia még távolról sem azt jelenti, hogy az egyes projektek, illetve döntések hatékonyságáról megbízható információkat nyerünk. Egyelőre legfeljebb az első lépésről van szó, arról, hogy egyfelől tisztázódjon, mekkora az államháztartás valóságos bevétele és kiadása főbb tételek szerinti bontásban, és mekkora ennek eredményeként a valóságos deficitje. Másfelől áttekinthetővé váljék a döntések mechanizmusa: vagyis hogy mely intézmény milyen információk alapján, milyen értékhatárok között, milyen módszerrel²⁵ hozhatja meg a döntését. Továbbá mit köteles a döntéshozó nyilvánosságra hozni, és végül ki ellenőrzi és kihez lehet jogorvoslatért fordulni. Az átláthatóság tehát egy világos elszámolási rendet és egy ugyancsak világos, kompetenciákra, módszerekre és a nyilvánosság szerepére egyaránt reflektáló eljárási rendet jelent. Egy közügyek iránt érdeklődő állampolgárnak ennyi körülbelül elég is. Ha még valamire szüksége lenne, azt majd az egymással ellenérdekelt szakértők a média segítségével közreadják.

Azt gondolhatnánk, hogy az átláthatóság felvetése – kiváltképp a vaskos költségvetési dokumentumok ismeretében – nyitott kapukat dönget. Sajnos nem így van, a tekintélyes piacgazdasági múltú nyugati országokban sem, Kelet-Közép-Európában pedig még kevésbé. (Magyarország helyzete e tekintetben kelet-európai összehasonlításban kiemelkedően jó, nyugati országokkal egybevetve viszont legfeljebb elviselhető.)²⁶ Ez érthető is ha meggondoljuk: a kormányok a világon mindenütt erősen érdekeltek abban, hogy a költségvetési döntések környékén fenntartsák a homályt. Ez ugyanis növeli mozgásterüket, csökkenti a parlament általi ellenőrzöttségüket, lehetőséget ad a deficit nem is csekély részének eltüntetésére,²⁷ a kormányzati kudarcok elleplezésére. Erre egyébként a vitatható vagy nehezen követhető információk bőséges lehetőséget is kínálnak. Az alábbi felsorolás ízelítőt ad azokból a zavaros, de mindenképp egyértelműen megoldandó kérdésekből, amelyek az átláthatóság címén terítékre kerültek.

A szakértők egyértelmű határvonalat igyekeznek húzni az államháztartás és a magánszféra között, másfelől az államon belül is (nemzeti, regionális és helyi döntési szintek között), valamint állami jövedelmek és olyan bevételek között, amelyek nem jövedelmek, csupán az állami vagyon alakváltozását jelentik. A privatizáció ebből a szempontból az állam reálvagyonának pénzvagyonná való átalakítását jelenti. Ez utóbbinak a felélése nyilván ésszerűtlen. Szükség van továbbá az adott időszakban végbement és az adott időszak gazdasági tranzakcióival ténylegesen összefüggő pénzmozgások megkülönböztetésére. (Az előbbit pénzforgalmi szemléletnek nevezi a szakzsargon – ez az, ami közvetlenül észlelhető –, az utóbbi az eredményszemlélet, ami azért fontosabb, mert ez tükrözi a valóságos egyensúlyi helyzetet. A kettő közötti eltérés lényeges, tehát nem egyszerűen a könyvelői precizitásról van szó.)

Megint csak korrekciókat kell végrehajtani ahhoz, hogy megtudhassuk, milyen funkciókra (célokra) mennyit fordít az állam. Az oktatási jellegű kiadások pl. nem feltétlenül az oktatási tárcánál vagy az önkormányzatok oktatási intézményeinél vannak előirányozva. Ez még csak nem is hiba, szakmailag ésszerű, ha a színművészeti főiskolát a kulturális tárca felügyeli. De ettől a tény tény marad, jelentős módosításokra van szükség, ha azt akarjuk megtudni, hogy oktatási célra mennyit is fordít a költségvetés. Az informatikával kapcsolatos állami kiadások pedig nemcsak a hírközlést felügyelő szaktárcánál, hanem az oktatási, valamint kulturális kiadások között, további nem kis részük a tudományos kutatás vagy a közigazgatás költségei, illetve beruházásai között szerepelnek. A modern világban megszűnik az a poroszosan idilli állapot, hogy egyfajta feladatot egyfajta intézmény kizárólagosan lát el. Ez hasznos és ésszerű folyamat, de kétségkívül nehezíti annak az egyszerű kérdésnek a megválaszolását, hogy végül is mire mennyit költ az állam.

Számot kell adni az állam által vállalt garanciákról is, noha ezek pillanatnyi pénzmozgással nem járnak, de a mai döntés determinálhatja a közeljövő pénzügyi helyzetét, sőt adott esetben lehetőséget ad a költségvetésre vonatkozó játékszabályok megkerülésére, pl. a deficitkorlátok túllépésére. (Ha az állam olyan vállalatnak nyújt garanciát, amely biztosan nem képes kötelezettségének eleget tenni, akkor végeredményben költségvetési támogatás folyósítására, nem pedig garancia nyújtására kerül sor. Az ilyen “cselek” alkalmasak a költségvetés kozmetikázására. Szükség esetén élnek is vele a kormányok.)²⁸

Az átláthatóság tulajdonképpen számonkérhetőséget biztosít, de korántsem garanciát arra, hogy a döntések hatékonyak is legyenek. (Nem kell nagy fantázia ahhoz, hogy átlátható, ám pazarló döntési mechanizmust képzeljünk el. Ez ideig kivétel nélkül minden lakástámogatási konstrukció megfelelt ennek a kétes értékű követelménynek.) Nem jelent a transzparencia előrelépést abból a szempontból sem, hogy a döntések közelebb kerüljenek a döntések végrehajtóihoz és az állampolgárokhoz, noha nem kétséges, hogy a társadalmi kontroll erősítésének ez a kézenfekvő útja. Számos nyugat-európai országban került sor decentralizációval és ezzel párhuzamosan költségvetési információs és finanszírozási technikák változásával járó óvatos kísérletezgető reformokra, olyanokra, amelyek már nem az ipari tömegtermelő rendszerek szervezeti és érdekmotivációs rendszerét próbálják meg lekoppintani. Előtérbe került az önkormányzatok kompetenciájának növelése, a kormányzati szervek a végrehajtást korlátozott menedzseri autonómiával felruházott – a takarékos megvalósításban érdekeltté tett – ügynökségekre bízva kizárólag a “policy” kialakítására törekedtek. Növekvő szerepet kap a teljesítményfinanszírozás,^{29 amelyet} többéves visszatekintő elemzés és a meghozott költségvetési döntések következményeit két évre előre felmérő tervezés és különböző – rendszerint új információs rendszerek kiépítését igénylő – hatékonysági számítások egészítenek ki.³⁰

Ezek a reformok ma még csak kísérleti stádiumban vannak. Ami belőlük ténynek, azaz megvalósulóban lévőnek tűnik, az maga a decentralizáció és a már tárgyalt transzparencia. Figyelemre méltó azonban, hogy ezek a kísérletek már nagyjából azt a célt fogalmazzák meg, ami kiinduló kérdésfeltevésünkben szerepelt: létrehozni azt a döntési “szereposztást”, érdekmotiváció-együttest és információs rendszert, amely (esetleg) a hatékonyságon alapuló szelekció lényeges javulásához és (biztosan) az egyensúly tiszteletéhez vezethet.

Ez a fejtegetés ha másra nem, talán arra jó, hogy érthetővé tegye, egyfelől miért részesítem előnyben az egyéni döntéseket (ahol ez egyáltalában lehetséges) az állami újraelosztással szemben, másfelől miért igényel sziszifuszi erőfeszítéseket a logika síkján már rég megoldottnak tűnő problémák kezelése.

A természetes logika azt diktálná, hogy az állam szerepvállalását ott kezdjem, hogy első lépésben szét kell választani, mi állami feladat, és mi nem. Mégsem ebből indultam ki. Az ugyanis, hogy mi az állam feladata, történelmileg változó, vagyis bizonyos klasszikus állami feladatoktól (általános iskolai oktatás, rend-, jogbiztonság, védelem stb.) most eltekintve nem lehet egyszer s mindenkorra eldönteni, hogy mely feladatok eleve államiak. (A környezetvédelem és a környezetterhelés szabályozása – értsd korlátozása – az utóbbi évtizedben vált fontos állami feladattá, amin az sem változtat, hogy az ilyen típusú szabályozási és fejlesztési döntésekben egyaránt nemzetközi normákhoz kell igazodni.) Noha a kifejtett gondolatmenet alapján kialakulhat ilyen benyomás, még az sem állítható egyértelműen, hogy az állami szerepvállalás napjainkban látványosan csökken.

Az állam szabályozó szerepe bizonyosan növekszik, csaknem minden területen, néhányon feltűnően. Ez magasan képzett és költséges apparátusokat igényel. Hangsúlyosabb feladattá válik a társadalmi dezintegráció megakadályozása (depressziós térségek, szegénység), tudatában annak, hogy a gazdaság különösen a globalizáció korában ilyen tendenciákat kitermel. Az állami szabályozás feladata a legáltalánosabb értelemben a stabilitás biztosítása. A gazdaságban különösen fontosak a stabil játékszabályok, olyannyira, hogy a szabályok gyakori módosítása még akkor is káros, ha bizonyítható, hogy a változtatások valóban hibákat küszöbölnek ki. Az állam feladata a szolgáltatások meghatározott köréhez való hozzájutás lehetőségének garantálása is. Ez viszont – mint már szó volt róla – messze nem jelenti azt, hogy ezeket automatikusan és teljes terjedelmében az államnak kell nyújtania, végképp nem azt, hogy mindenkinek ingyen, bár a háttérben bizonyos állami garanciákra természetesen szükség van.

A felzárkózó, különösen az EU-hoz való csatlakozásra felkészülő országok esetében különös élességgel adódnak azok a nagyobbrészt állami feladatok, amelyek az infrastruktúra relatív elmaradottságából és abból adódnak, hogy az egységes uniós normák gyors közelítése akkor is követelmény, ha az utolérő (szegényebb) ország szerényebb erőforrásai és mérsékeltebb akkumulációs képessége mellett ez rendkívüli erőfeszítést igényel. (A kérdésre a magyar gazdaság helyzete kapcsán még visszatérek.) Tekintettel arra, hogy az infrastrukturális befektetések megtérülése lassú, ráadásul ezek jelentős része nem közvetlenül a befektető profitjában, hanem a legkülönbözőbb területek felértékelődésében jelentkezik (az útépítésé az átfogott terület vállalkozásra alkalmassá válásában vagy a tranzitforgalmat lebonyolító cégek profitjában, a közművesítésé az érintett ingatlanok árnövekedésében stb.), az ilyen beruházások elsődleges – bár ma már korántsem kizárólagos – megvalósítója maga az állam. Ez kiinduló kérdésünk szempontjából azt jelenti, hogy a felzárkózó vagy modernizálódó országokban az (infrastrukturális) invesztíciók ugrásszerű növekedése egyben az állami szerepvállalás kiterjedése irányába mutató faktor.

Ezt is figyelembe véve az utolérő országokban a közeljövőben nem az állami újraelosztás gyors visszaszorulása és ennek olyannyira várt eredménye, a látványos adócsökkenés lesz a jellemző. A feladatok igen gyors átstrukturálódása azonban végbemegy, és egyre több lesz az olyan feladat, amely nem sorolható be a hagyományos szakminisztériumokba (ha tetszik, nem lesz gazdája, ha tetszik, sok gazdája lesz). Az állami feladatoknak ez az átrendeződése azonban veszélyeket rejt magában. Az állam ugyanis “hízásra” és sajnos elidegenedésre (szelídebben elbürokratizálódásra) hajlamos nehézkes intézményrendszer. A csökkenő vagy megszűnő funkciókat nem követi az intézményi rendszer megfelelő változása, igen nehezen valósul meg a funkciók átadása más típusú – vállalkozási vagy nonprofit – intézményeknek még akkor is, amikor ez már nagyon időszerű lenne.^{31 A híres Parkinson-törvény} sajnos nem vicc. Eközben a megszűnő funkciók helyébe újabb állami feladatok lépnek. Valószínű, hogy a közeli és távoli jövőben egyaránt jellemzőek lesznek az állam kordában tartásáért és hatékonyabbá tételéért folyó szüntelen erőfeszítések. Olyan ez, mintha egy lefelé haladó mozgólépcsőn felfelé igyekeznénk.

Három megjegyzés az állam szerepéről a mai magyar gazdaságban

Most logikusan annak kellene következnie, hogy milyen is az állam szerepe ma Magyarországon, mennyiben illeszkednek a nálunk tapasztalható változások a korábban tárgyalt ezredvégi általános tendenciákhoz. Egy ilyen témájú alapos elemzésre azonban nem vállalkozom. Elsősorban azért, mert olyan belterjes pénzügytechnikai kérdések tömegét kellene tárgyalni, amelyek a folyóirat olvasói többségének türelmét próbára tennék. (Tartok tőle, hogy már az előző fejtegetések egy része is súrolta ezt a határt.) Három releváns kérdést azonban nem kerülhetek meg.

Elsőként, hol tart Magyarország a konvergenciafolyamatban? (Más szóval, mennyire sikerült az államháztartás tartós egyensúlyát biztosítani, a gazdaság helyzetét stabilizálni?)

Másodszor, érvényesülnek-e a hatékonysági érdekmotivációk és ennek egyik fontos előfeltételeként decentralizációs törekvések az államháztartással összefüggő tervezési-döntési-finanszírozási rendszerben? (A ma divatos terminológiával: hol tartunk az államháztartási reform[ok] megvalósításában.)

Végül, milyen kihívásokkal és veszélyekkel kell szembenéznünk a közeljövőben a globalizáció jegyében a modernizáció és az Európához való integrálódás folyamatában? (Ez tulajdonképpen az első kérdés folytatása, de most jövő időben.)

Ami az első kérdést illeti, az 1995-ben végrehajtott radikális beavatkozás, azaz a Bokros-csomag óta a gazdaság stabilitásával közismerten nincsenek nagy bajok. A magyar gazdaság fenntartható növekedési pályára lépett. Hacsak nem követünk el súlyos gazdaságpolitikai hibát, vagy nem következik be különösen erős külső sokkhatás (vagyis még az 1997–98. évit is felülmúló nemzetközi pénzügyi válság vagy egészen durva olajárrobbanás), ez a változás akár végérvényesnek tekinthető. Ezzel lezárul az a meglehetősen hosszú, körülbelül húszéves periódus, amely a pillanatnyi kényszerekkel való szüntelen birkózással és szükségképpen improvizált intézkedésekkel jellemezhető. Véget érhet a húzd meg, ereszd meg (stop-go) típusú gazdaságpolitika és a vagy egyensúly vagy növekedés kiküszöbölhetetlennek tűnő dilemmája, végül pedig az infláció vagy eladósodás közötti szlalomozás gyakorlata is.

1996 második féléve óta már ilyen (biztonságosabb) körülmények között gyorsul a növekedés. Így gyorsabban emelkednek az állam bevételei is. Ez minden egyéb tényezőt változatlannak tekintve automatikusan az egyensúly javulásához vezet. Különösen érvényes ez az állítás éppen most, 2000-ben, amikor a Pénzügyminisztérium, okulva az előző évek rossz tapasztalataiból (amikor a költségvetési egyensúly újra veszélyesen romlani kezdett),³² tudatosan óvatosan tervezte az állami bevételeket. Másfelől megszorította a nadrágszíjat az állami kiadások tekintetében is, tudatosan alátervezve az inflációt, amit a közületi kiadások és a közalkalmazotti bérek alakításánál kiindulópontként szokás tekinteni. Ma úgy tűnik, a “csel” sikerült, és az ezúttal reálisnak tűnő várakozások szerint 200 milliárd forintot meghaladó bevételi többletet eredményez.

Azért nagyon nyugodtak mégsem lehetünk, ha sorra vesszük azokat a követelményeket, amelyeket az Európába szóló belépőjegy elnyerése érdekében teljesíteni kell: 3 százaléknál nem nagyobb államháztartási deficit, a bruttó hazai termék 60 százalékát meg nem haladó államadósság, 3-4 százaléknál nem nagyobb éves infláció. (Ezek az úgynevezett maastrichti konvergenciakritériumok.)^{33 Közülük az első, az államháztartás hiánya a csatlakozásra váró keleteurópai és balti országok között még a közelmúltban is hazánkban volt a legmagasabb.34} A 3 százalékos államháztartási deficit kritérium nem átlagértéket, hanem felső határértéket jelent. Ezt a szintet még 2000-ben, azaz egy kimagaslóan jó konjunkturális évben is meg fogjuk haladni, igaz már nem nagy mértékben.

A legnagyobb előrelépést kétségkívül a második kritérium, az államadósság leépítése tekintetében sikerült felmutatnunk. Az államadósság bruttó hazai termékhez viszonyított aránya ugyanis néhány év leforgása alatt egészen egyedülálló mértékkel, 30 százalékkal csökkent.^{35 Ennek eredményeként a költség}vetés felhalmozott adóssága már nem haladja meg a GDP 60 százalékát. Ez a szint európai uniós összehasonlításban igazán nem számít szélsőértéknek. (Udvariatlanul fogalmazva a tagországoknak sem mindegyike tartja magát a vállalt kötelezettségéhez.) Ez a küszöbértéket már meg nem haladó, ezért talán megnyugtatónak látszó 60 százalékos államadósság-ráta mégis veszélyeket rejt magában. Eleve többszörös erőforrást von el a gazdaságtól reálkamat formájában,^{36 mint a szerényebb, 20–40 százalékos adósságrátájú országok esetében (és} ilyen országok Kelet-Európában és másutt is szép számmal találhatók). Ennél lényegesebb, hogy a magas államadósság-ráta kockázati tényező. Ha recesszió alakul ki a világgazdaságban, vagy nemzetközi pénzügyi válság robban ki, akkor törvényszerűen megemelkednek a reálkamatok és kamatprémiumok.^{37 Kül}ső sokkhatások idején épp a még nem eléggé szilárd felzárkózó egyensúlyi állapotú gazdaságok válnak leginkább veszélyeztetetté. Ebben a körben indul meg a tőkék kimenekülése, és ugyanitt következik be a részvényárfolyamok drasztikus esése, továbbá megnő a váratlan, nagyobb mértékű valutaleértékelés esélye. Ezeket a sokkhatás nyomán megnövekedett kockázatokat ellensúlyozza a kamatprémium emelkedése.³⁸

Ezt a jelenséget a pénzügyi szakirodalom – kivételesen találóan – sebezhetőségnek nevezi. Olyasmiről van szó, mint amikor valakinek gyenge az immunrendszere. Ideális helyzetben nem történik semmi. De bármilyen vírus jelenjen meg, rögvest a gyenge immunrendszerű, azaz a sebezhető gazdaságok lesznek kitéve elsősorban a veszélynek.

Ami pedig a harmadik uniós kritériumot, az infláció mértékét illeti, Magyarország helyzete ma sem irigylésre méltó. Az Európai Unióra jellemző 1,5–2 százalékkal szemben Magyarországon még most is 10 százalékos az éves infláció.³⁹ Különösen akkor nehéz a helyzetünk, ha figyelembe vesszük azt az általános nemzetközi tapasztalatot, hogy a magas – több tízszázalékos, esetleg háromszámjegyű – infláció leszorítása 10–20 százalékig viszonylag gyorsan, könnyen megvalósul. Ezután azonban minden egyes további százalékért súlyos harcot kell folytatni, vállalva bizonyos növekedési áldozatot is.⁴⁰

Ebben sincs semmi meglepő. A nagyon magas infláció ugyanis olyan súlyos, már-már anarchikus gazdasági zavarokat és szélsőséges bizonytalanságot okoz, amelynek felszámolása érdekében a vállalkozók és a munkavállalót képviselő szakszervezetek egyaránt hajlandók áldozatot hozni. Az előbbi az eladási árban (így a profitban is), az utóbbi pedig a bérkövetelésekben tanúsít feltűnő önmérsékletet, a kormánynak pedig könnyű dolga van, amikor konszenzust akar teremteni. Egy 10 százalék körüli inflációval viszont már együtt lehet élni, így ugyanez a konszenzus nem jön létre, automatikusan biztosan nem. Különösen akkor nem, ha sem a szakszervezetek, sem a munkáltatók nem hiszik el a kormány optimista inflációs előirányzatát. Az egyszámjegyű áremelkedés lélektani határán a további sikeres inflációellenes harc csak akkor folytatható, ha a költségvetési politika igen szigorú, a deficit és az államadósság-ráta is tovább csökken. A pénzügyi stabilitással kapcsolatos okfejtést azzal zárhatjuk le, hogy az ország közvetlen, mindennap érzékelhető fenyegetettsége megszűnt ugyan, a fiskális szigor, a “nadrágszíjmeghúzás” és a sebezhetőség korszaka azonban még sokáig fennmarad az ambiciózus, osztogatni szándékozó gazdaságpolitikusok vérmes reményeivel ellentétben.

Ami a második kérdést, a hatékonysághoz fűződő érdekmotívumok érvényesülését illeti, a helyzet nem ad okot túlzott optimizmusra. Kivételt képez a már tárgyalt transzparencia, ahol az elmúlt években érdemi előrehaladást sikerült elérni, igaz, különösen a költségvetés és a jegybank közötti elszámolások körüli keserves viták árán.^{41 Az általános helyzetet azonban inkább egy sajátos ellent}mondás jellemzi. A végbement strukturális átalakulás, a gazdasági verseny létrejötte és a világ-, illetve európai piacokba való integráltság miatt az üzleti szektorban már többé-kevésbé érvényesül a hatékonyság és a pénzügyi fegyelem. Az államháztartásban viszont megállt az idő, azaz a centralizált újraelosztás lényegileg zavartalan, a hatékonyság és fegyelem csak kivételes jellemzők.⁴² Ennek az az oka, hogy az állam feladatkörének, szerepvállalásának bizonyos elvi kérdései mind ez ideig tisztázatlanok. Nem történt meg a társadalom által fontosnak tartott feladatkörök kialakítása, ellátásuknak az állami és nem állami szektor, illetve az államon belül a központi és önkormányzati szféra közti megosztása, a feladatok és felelősségek világos elhatárolása, valamint a források ehhez igazodó stabil elosztási rendszerének kialakítása. Nem is látom különösebb esélyét annak, hogy egy ilyen átfogó koncepcióban a közeljövőben egyetértés szülessék.

A piacgazdasági áttérést követően a magángazdaság működőképességének biztosításához nélkülözhetetlen állami szabályrendszerek és intézmények kialakítása nem volt halogatható. Így főleg a gazdasági élethez közelebb álló, azok szabályozását ellátó területeken ki is alakultak a mai követelményekre szabott modern állami intézmények (pl. a különböző piacfelügyeletek, a versenyszabályozás vagy a monetáris politika intézményei). Paradox módon éppen a hagyományos állami közszolgáltató és jóléti feladatok piacgazdasági logikára és demokratikus rendszerre szabott intézményi keretbe helyezésénél vannak a legnagyobb elmaradások. Az államháztartás egyes alrendszereiben történtek koncepcionális, hosszú távra szóló intézményi reformok (itt a nyugdíjreformra gondolok, amely az utóbbi évek sajnálatos újraszabályozása ellenére alapvető intézményi struktúrának tekinthető). Más területek vagy szinte érintetlenül maradtak, vagy az átalakítások nem koncepcionális reformok, hanem az örökös forráshiány napi gondjaitól terhelt toldozgatások-foltozgatások voltak.⁴³

Ha az államháztartás átalakításában kevés előrehaladás történt, akkor a decentralizáció, a helyi közösségek döntési kompetenciájának szélesítése és a demokratikusabb döntéshozatal tekintetében egyenesen visszalépésekről beszélhetünk. Miközben a kormány az egyensúly fenntartásával összefüggő döntéseiben – ellentétben korábbi szivárványos, de életveszélyes ígéreteivel – kifejezetten realista politikát folytat, formálódik egy soha meg nem hirdetett kemény etatista, recentralizáló fordulat. Ez elsősorban az önkormányzatoknál érzékelhető, ahol a visszahagyott személyi jövedelemadó mára 5 százalékra zsugorodott a kezdeti 40-ről, és terebélyesedett az egyre több résznormatíván alapuló központi kiegyenlítő újraelosztás. Itt már nem az a kérdés, hogy a normatívákat jól állapították-e meg (tegyük fel, igen). Sajnos még az sem, hogy az önkormányzatok a rájuk hárított feladatok növekedése nyomán összességükben is alulfinanszírozottakká váltak (ez sajnos valószínűleg igaz). A lényeg, hogy ez a részletekbe menő normák alapján egységesen finanszírozott önkormányzati modell a gondoskodó szülő és a némi zsebpénzzel rendelkező kiskorú viszonyára emlékeztet, az autonómiának még az illúziójától is megfosztva a mindinkább az egykori tanácsokra hasonlító önkormányzatokat.

A hatalomkoncentráció azonban messze nem korlátozódik erre a talán legveszélyesebb területre. Egyre növekvő a kompetenciája az államigazgatást megkettőző, a referatúrák révén ellenőrző szerepet játszó Miniszterelnöki Hivatalnak. Már korábban sor került a társadalombiztosítás visszaállamosítására. Egyre szélesebb az államapparátus diszkrecionális döntési (jövedelemátcsoportosítási, utasítási) lehetősége. Ez tükröződik most egyes minisztériumok átszabásában. A korábban csak normatívan (törvények révén) irányítható szervezetek betagolódnak az államigazgatásba (pl. a rendőrség a Belügyminisztériumba). Olyan kivételes jogokkal, mint a kormányzat ideiglenes (fél éves) árbefagyasztási joga, amellyel az elmúlt évtizedben soha nem éltek, mert inkább a szocializmus itt felejtett maradványának véltek, mintsem legitim szabályozó eszköznek, most élni kívánnak, lásd gyógyszerárak körüli viták a gyógyszergyárak és a minisztérium között. Ugyanez ismétlődik utóbb a gázárak körüli vitában is, felidézve a “ránk nem hat a világpiaci ár” egykori nem túl sikeres gazdaság-megerőszakolási kísérletét.

Reneszánszukat élik az olyan régi ötletek, mint az “ellátó” vállalatok, amelyek erőforrásokat utalnak ki a szükségleteket egyedül ismerő valóságos gazdasági egységeknek, pl. sportpályáknak, kórházaknak. (Szerencsére az egészségügyben az ötlet, amelyet maga az illetékes miniszter népszerűsített, már megbukott.) Mindenütt, ahol az államnak versenyt kellene teremtenie, az állam késésben van vagy lesz (telefónia, gáz, villanyárampiac), sőt ahol lehet, mint az autópálya-építésben, igyekszik nem túl elegánsan kikerülni a közbeszerzést és a versenyt.

Nem tudom, hogy mi a magyarázata az etatizálódásnak.^{44 Lehet akár egyszerűen atavisztikus tünet, általános bizal}matlanság (csak az működhet jól, ahol ha nem is minden esetben a kormány centruma dönt, de mindenesetre fenntartja a lehetőséget a dolgok menetének mindenkori és aprólékos befolyásolására), amiből az a következtetés adódik, hogy valamiféle “lojális piacgazdaságra” kellene törekedni. Némi empátiával akár az átmenettel együtt járó nagyobb bizonytalanság ugyancsak átmeneti, nem szándékolt kísérőjelenségének is tekinthető. Az azonban bizonyos, hogy ami most a szemünk előtt zajlik, nem elszigetelt, véletlenszerű jelenségek sorozata, hanem minden területre kiterjedni igyekvő hatalomkoncentráció. Ez a folyamat éppen ellentétes azzal az általános liberalizációval, amely már 1988-tól, azaz a Grósz-, illetve Németh-kormánytól kezdve és a konkrét kormányzati ciklustól függetlenül egy évtizeden át töretlenül jellemezte a gazdaságpolitikai vonalvezetést. Meggyőződésem, hogy ez a fordulat hosszú távon veszélyes, mert akadályozza a döntési rendszeren belüli természetes ellensúlyok kiépülését, és azt az önmozgást, amely az evolúció alapja lehetne.

Végül marad a harmadik és utolsó kérdés: “Mire számíthatunk és mire kell felkészülnünk a közeljövőben?” Itt végre helye van az optimizmusnak. Az uniós csatlakozás ugyanis reális esélyt jelent Magyarország számára a mintegy nyolc évtizedes hol lassúbb, hol gyorsabb leszakadás után⁴⁵ a gazdaság mintegy két évtized alatti átfogó modernizálására, az európai középmezőnyhöz való “erőltetett menetben” való felzárkózásra és a világgazdaság globalizációs főáramába való bekapcsolódásra, részben közösségi (brüsszeli) forrásokra támaszkodva. Ez nem kevesebbet jelent, mint hogy az instabilitásból és súlyos eladósodásból adódó feszültségekre való kényszerű, rövid távú és alternatívátlan reagálások hosszúra nyúlt korszakából most a lehetőségek korszakába lépünk (vagy léphetünk).

A nemzetközi pénzügyi intézmények (IMF, Világbank, EBRD) elfogulatlan összehasonlításai egyetértenek abban, hogy Magyarország legalábbis egyik azon országok közül, amelyek ma leginkább felkészültek a csatlakozásra. Ez megmutatkozik a viszonylag szilárd fundamentumokban, az intézményi változásokra való képességben, az uniós joganyag adaptálásában és ami talán legfontosabb, a kínálat riválisainkhoz képest egészen kiemelkedő mikroökonómiai alkalmazkodóképességében. Ez utóbbi főleg annak köszönhető, hogy Magyarországon kelet-európai összehasonlításban legkorábban vezették be a pénzügyi fegyelmet kikényszerítő szabályokat – csődtörvény, hitelintézeti törvény, nyugati standardekhez igazodó számviteli törvény, a régió más országaihoz viszonyítva transzparensnek mondható költségvetés és Jegybank közötti elszámolás stb. –, ráadásul ezeket könyörtelenül érvényesítették is, vállalva a vele járó konfliktusok, feszültségek és csődhelyzetek tömegét, majd az ezt követő bankkonszolidációt. Magyarország – hála a kínálat már dicsért alkalmazkodóképességének, de az alacsony bérszínvonalnak is – a nemzetközi versenyképességi rangsorban Kelet-Közép-Európa élén áll.⁴⁶ Ez lehetővé teszi a rendkívül gyors – a világkereskedelem bővülését legalább kétszeresen meghaladó – exportnövekedést (és épp ez az, amitől egyensúlyőrző a mostani fejlődés), vonzza a külföldi tőkét, vagyis előrevetíti a most kirajzolódó megnyugtató tendenciák folytatódását. Röviden: Magyarország előnyös adottságokkal startol a modernizációs versenyfutásban.

Eddig tart a józan (megalapozatlan illúzióktól mentes) optimizmus, és nem tovább. Ma időszerűbbnek tartom a felzárkózáshoz és modernizációhoz szükséges követelményeket számba venni, mint a csatlakozás várható hozadékát ecsetelni. Minden jel arra mutat, hogy a sikeres felzárkózás rendkívüli társadalmi erőfeszítéseket igényel. Illúzió arra építeni, hogy a fogyasztás a következő évtizedben gyorsan növekedhet, bepótolva az elmúlt tizenöt évben keletkezett és valószínűleg sokak által erősen felnagyított relatív elmaradást. Ha ilyen várakozások keletkeznek – megelőlegezve egy remélt gazdasági csoda nyomán (esetleg) keletkező elosztható többletjövedelmeket –, akkor a gazdaság újra lesodródik a fenntartható (finanszírozható) növekedési pályáról, és a modernizációs folyamat elakad.

Hajlamosak vagyunk vérmes reményeket táplálni a “lenyúlható” uniós források nagyságrendjét vagy az unióba való bejutás időpontját illetően is (a két kérdés összefügg, a teljes jogú taggá válástól fogva jóval nagyobb az igénybe vehető támogatás). Valószínű, hogy a következő unióbővítés később lesz az általunk remélt 2003-nál, mint ahogy az is, hogy az előző fordulóban felvett mediterrán országoknál rosszabb (szigorúbb és kevesebb támogatással járó) feltételekkel jutunk az unió sáncain belülre, mivel a támogatások számláját álló országoknak (főként Németországnak) és az uniós támogatások jelenlegi élvezőinek, a viszonylag szegény – bár hozzánk képest még így is gazdagnak számító – uniótagoknak ez egyaránt érdekük. Rendszerint túlbecsülik az uniós csatlakozással járó egyéb rövid távú előnyöket is.⁴⁷ (Ilyen azonnali előnyöket majd a stabil közös valutához való csatlakozás kínál,⁴⁸ továbbá, de erre sem esküdnék meg, a csatlakozást megelőző egy-két évben a külföldi tőke megnövekedett érdeklődése.) Az illúziók bármelyike a növekedési “csodától” a brüsszeli források és a belépésből származó egyéb előnyök túlbecsüléséig túlelosztáshoz vezet, lerombolhatja mindazt az eredményt, amit a Bokros-program bevezetése óta keserves küzdelemben sikerült elérni.

A közeljövő legnagyobb kihívása a csatlakozás feltételeinek teljesítése. Ez a közösségi joganyag átvétele és az infláció leszorítása mellett hatalmas, zömében infrastrukturális beruházásokat igényel. Az infrastruktúra fejlesztése lassú megtérülésű, ezért nyilvánvalóan csak az állam fokozott tehervállalásával valósítható meg. (Ezért kerül a csizma az asztalra, az uniós felkészülés az állam szerepvállalásával kapcsolatos fejtegetések hangsúlyos kérdései közé.) Tudomásul kell venni, hogy az unió standardjei egységesek, műszaki-technikai paraméterekhez vannak kötve – vonatkozzanak ezek a környezetvédelemre, autópályaépítésre, vasút-korszerűsítésre, csatornahálózat hosszára, szennyvíztisztításra, az uniós határok kontrolljára vagy éppen az élelmiszerek minőségi előírásaira –, azaz függetlenek az érintett országok gazdagságától, akkumulációs képességétől és attól, hogy az indulás időpontjában milyen távol állnak a megcélzott uniós standardtól. Hatványozottan nagyobb erőfeszítést igényel tehát az adott ország elmaradottsága és alacsonyabb akkumulációs képessége függvényében. Magyarország legsúlyosabb gondját a közeljövőben éppen ez jelenti. Nincs pontos képem arról, hogy mekkora ez a többletberuházási igény, de az egyetlen korrekt becslés, a múlt év decemberében elkészült gazdasági stratégia 1000 milliárd forintról beszél, ami inkább alsó határértéknek tekinthető, mintsem realitásnak.⁴⁹

Az EU-ra való felkészülés konkrétan azt jelenti, hogy igen rövid idő, kb. három év alatt hirtelen, legalább 5 százalékkal kell növelni, majd utána stabilizálni a beruházási rátát, és a többletnek mintegy felét a költségvetésnek kell állnia. Ez annyit tesz, hogy a jelenleg a GDP 5 százalékát kitevő állami beruházási rátának mintegy 3 százalékkal kell rövid idő alatt megemelkednie. Minthogy a külső eladósodás növelése nem járható út, a beruházási ráta növekedése együtt kellene járjon a megtakarítások hasonló növekedésével.

Az előttünk álló időszak legnagyobb ellentmondása az ország gyenge akkumulációs (megtakarítási) képessége és a csatlakozásra való felkészülés ugrásszerűen növekvő felhalmozási feladatai közti különbség.

További előfeltétel, hogy rövid szünet után ismét összébbhúzva a nadrágszíjat az államháztartás fogyasztási jellegű kiadásait legalább a bruttó hazai termék 4 százalékával kellene csökkenteni, hogy az állam 60–70 százalékkal megugró beruházási kiadásai mellett ne növekedjék a deficit. (Ha a kormány adócsökkentést szándékszik végrehajtani, méghozzá a lakosság által is érzékelhető mértékben, akkor ez a szám már a GDP 8–10 százalékára emelkedik.) Ezek együtt óriási követelmények, amelyeket még tovább növelhetnek azok a csatlakozástól független addicionális beruházások, amelyekre a privát szektorban a technológia fejlesztése érdekében kerülhet sor.

A gazdaságpolitikai vonalvezetés lényege tehát egy radikális koncentrált erőfeszítéssel megvalósított beruházásgyorsítás, amely képes lehet stabilizálni egy viszonylag magas növekedési ütemet, eleget tenni az uniós (infrastrukturális) kötelezettségeknek, de emellett teret ad a vállalkozói szektor EU-tól független modernizációs beruházásainak is. A beruházási ráta néhány éven át tartó hirtelen emelkedését annak magasabb szinten való stabilizálása követi. Egy ilyen stratégia leginkább a repülőgép felszállására emlékeztető pályát ír le.⁵⁰ Ez a kereslet oldaláról nyilván növekedésgyorsító hatású. Ez csak akkor lehetséges, ha valóban sikerül növelni a háztartások ma meglehetősen alacsony, ráadásul pillanatnyilag éppen süllyedő megtakarítási rátáját.⁵¹ “Nemzetközi adatok szerint a fejlett országokban a nettó pénzügyi megtakarítások állománya a lakossági jövedelmekhez viszonyítva hozzávetőlegesen 2 körül van. Nálunk jelenleg ez az arány 0,62” – állapítja meg Darvas Zsolt és Simon András tanulmánya.

Az áhított felgyorsulás csakis a nemzetgazdasági megtakarítások oldaláról indulhat ki, és nem fordítva. A tapasztalat szerint a külső forrásbevonásra is azoknak az országoknak nyúlik átlagon felüli lehetőségük, amelyek maguk is jelentős megtakarítók. Ez ma az az ugrópont, amelyen a modernizációs politika sikere múlik. A nemzetközi pénz- és tőkepiacoknak és az EU-nak egyaránt csökken a toleranciája az instabil fejlődés iránt, okulva a nemzetközi pénzügyi válság friss tapasztalataiból.