Ruszoly József

Az elveszett intézmény

A parlamentáris választási bíráskodás a Nemzeti Kerekasztal 1989. évi tárgyalásain

1. Az Internationale Kommission zur Geschichte des Ständewesen und der Parlamente 52. (győri) konferenciájára szóló fölhívásában Prof. Dr. Wilhelm Brauneder, e bizottság elnöke kiemelt fontosságot tulajdonított mindazon referátumoknak, melyek – fordításban idézem – “a reprezentatív parlamenti rendszerek kialakulásával, illetve az egypárti uralom befejeződése után a többpártrendszer újraalakításával foglalkoznak”. Ha némileg kiterjesztve értelmezem ez utóbbi témakört, abba beleillik a magyarországi fordulat idején (1989/90) bevezetett, avagy éppenséggel bevezetni elmulasztott régi-új intézmények kérdése is.

Mint aki évtizedek óta foglalkozom a parlamenti választójog és a kapcsolódó intézmények történetével, jelen alkalommal egyetlen intézmény: a parlamentáris választási bíráskodás hazai sorsát mutatom be. Témaválasztásom azért esett erre, mert annak idején monográfiámban s számos elő- és utótanulmányban föltártam európai és magyarországi történetét, beleértve a levéltári források alapján nyomon követhető teljes hazai judikatúráját – keletkezésétől megszűnéséig (1848–1948).¹ Azt sem tagadhatom, hogy alkotmánytörténészként a nyolcvanas–kilencvenes években tudományos és publicisztikai írásaimban – sikertelenül – javaslatokat tettem a parlamentáris választási bíráskodás új formában történő fölélesztésére, figyelemmel az alkotmánybíráskodás bevezetésére is.

A magyar alkotmány gyökeres megváltoztatásának kérdései 1989 nyarán a Nemzeti Kerekasztal (NKA) tárgyalásain dőltek el. (E megegyezésekhez az országgyűlés ellenvetés nélkül hozzájárult.) Ennek három oldalán az akkori úgynevezett állampárt, a Magyar Szocialista Munkáspárt, az Ellenzéki Kerekasztal (EKA) újonnan szervezett pártjai és szervezetei, valamint – Harmadik Oldalként – a társadalmi szervezetek (szakszervezetek, Hazafias Népfront, ifjúsági szervezet stb.) – delegátusai ültek. Maguk e kerekasztal-tárgyalások nyilvánosan folytak, az ezeket előkészítő grémiumok azonban zárt ajtók mögött üléseztek. Dokumentumaik 1999–2000-ben tétettek közzé. Ez tette lehetővé számomra is, hogy megkíséreljem a kerekasztal-tárgyalások historikus elemeinek kimunkálását, beleértve a választási bíráskodás kérdéseinek fölmerülését is.²

2. Az új választási rendszer kialakításáról tárgyalva az Ellenzéki Kerekasztal 1989. június 20-i ülésén Füzessy Tibor (Kereszténydemokrata Párt) vetette föl, hogy hol is van kodifikálva a választások védelme. Kisebb tanácskozás után oda lyukadtak ki, hogy ez ugyan – “nevetséges szankciókkal” – benne van a Büntető törvénykönyvben (1978: IV. tv.), ám dr. Kónya Imre – ekkor a Független Jogász Fórum képviselőjeként az ülés elnöke – jelezte: ez – mármint a választások védelmére szolgáló intézmény – az új választójogi törvénybe fog bekerülni (2:123–124.).³ Ez alkalommal csupán a választások büntetőjogi védelmét érintették, melynek tényállásai történetileg először általában a választójogi törvényekben jelentek meg,⁴ sőt nálunk a polgári korban végig ott is maradtak.

A választási bíráskodást, mint a közjogi (alkotmányjogi) védelem intézményét, expressis verbis senki sem említette. Ámbár lehetséges, hogy dr. Kónya Imre ügyvéd – a Magyar Demokrata Fórum képviseletében utóbb belügyminiszter (1993–1994) – a választási bíráskodásra is utalhatott. Annál is inkább, mivel a Független Jogász Fórum, melyet itt még ő képviselt, napirendre nem került választójogi tervezetében érintette ezt az intézményt is. Közbevetőleg magam is szólok hát róla.

3. A kormány 1989. októberi, sok kritikával fogadott, vissza ugyan nem vont, ám “csendesen kimúlt” törvénytervezetére mintegy válaszul a Független Jogász Fórum – a Szabad Kezdeményezések Hálózata és a Szabad Demokraták Szövetsége közreműködésével – 1989. január 22-ére kidolgozta saját, 36 §-t számláló választójogi elabrátumát,⁵ melynek Jogorvoslatok című IV. fejezete (24–26. §) tartalmazza a választási bíráskodásra vonatkozó szabályokat. E szerint a “választási jogviták” elsőfokon a választókerületi választmányok, másodfokon pedig a választási bíróság hatáskörébe tartoznak. Az előbbieket változatlanul a Hazafias Népfront hozta volna létre; az utóbbi létrehozatalát nyitva hagyta a tervezet, összetételét viszont megadta. A 126 tagú (!) választási bíróság tagjai sorába mind a tizenkilenc megyei bíróság 2–2, a Fővárosi Bíróság 4 tagot (“tanácsvezető bírát”) választ, a 84 esküdtet pedig a négy egyetemi állam- és jogtudományi kar (Eötvös Loránd Tudományegyetem, Budapest: 40; József Attila Tudományegyetem, Szeged: 20; Janus Pannonius Tudományegyetem, Pécs: 10; Nehézipari Műszaki Egyetem, Miskolc: 9), valamint a Marx Károly Közgazdaság-tudományi Egyetem Jogi Tanszéke (Budapest; 5 [!]) választ. A választási bíróság megyei (fővárosi) “hatáskörrel” (illetékességgel) háromtagú – egy elnökből és két esküdtből álló – tanácsban jár el, a polgári peren kívüli eljárás szabályai szerint.

E tervezet a taxatíve fölsorolt – lényegileg az egész választási eljárásra kiterjedő – kifogástételi jogosultságot ad a választópolgároknak és választópolgári csoportoknak. Mivel kidolgozói valójában nem ismerték, avagy tudatosan mellőzni kívánták a parlamentáris választási bíráskodás hagyományos intézményét, a kormány tervezetének nyomdokain haladva egybekapcsolták a választási eljárás alatti – közigazgatási jogi jellegű – “jogorvoslatot” a lezárt választási eljárás mint egész ellen emelhető – közjoginak (alkotmányjoginak) minősíthető – kifogások miatti eljárással, a szó szoros értelmében vett hagyományos választási bíráskodással. Ez máig tartó hatásában a választási bíráskodás tényleges hiányához vezetett.

A Magyar Demokrata Fórum kecskeméti szervezete rendezte 1989. február 8-i – országos, más alternatív (ellenzéki) szervezeteket is megmozgató – választójogi fórumon, melyen A magyar választási rendszer fejlődése 1848-tól napjainkig címmel tartottam előadást, kaptam meg e választójogi tervezetet, melyről rövidesen meg is adtam véleményemet.

“Áttanulmányozva a Kecskeméten megkapott törvénytervezetüket – írtam – az országgyűlési képviselők választásáról, az a véleményem, hogy az alapjában véve jó, ám egy kényes ponton, a választási bíráskodás körében elhibázott. Nem azért, mintha a tervezett választási bíróság túl sok tagból állna (a tudomány képviselőinek bevonása egyenesen szimpatikus számomra), s így a jogegység elég bizonytalan lehetne, hanem azért, mert hozzá csak fellebbezéssel lehetne fordulni. Úgy látom, hogy e körben minden tökéletesítő törekvésük ellenére nem tudtak szabadulni a legutóbbi BM–IM-tervezet hatása alól, amely alapjában véve a választási eljárás idején törekszik megoldani e vitákat.

Nyilvánvalóan itt egy […] nagy tévedésről van szó, melyet levélben aligha lehetne tökéletesen kifejteni, miért is hadd hívjam föl figyelmüket A választási bíráskodás Magyarországon 1848–1948 című monográfiámra (Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1980) […]. Az 1983-i választójogi törvény nyomán publikáltam A választási bíráskodás, nálunk – de lege ferenda című kis közleményemet (Jogtudományi Közlöny, 1984. augusztus), melynek lényegét ma is fönntartom. Hasonlóan írok Választójog és hagyomány című cikkemben, amely a Hitel valamelyik márciusi számában jön,⁶ s hasonlóan nyilatkoztam a HVG [Heti Világgazdaság] munkatársainak is.⁷

Tisztában vagyok vele, hogy a választási bíráskodást sem lehet csak intézménytörténetileg megközelíteni, különösen a szervezetet illetően, ám mindannak a félretétele, amit az európai és hazai fejlődés eddig kialakított, e sajátos területen sem lenne szerencsés.”

A Független Jogász Fórum vezetőségének címzett levelem 1989. február 10-én kelt. Válasz nélkül maradt.

4. A választási bíráskodás – a választások és/vagy a képviselői mandátumok érvényességéről való döntés (ítélkezés) – számos intézményi szállal kapcsolódik ugyan a választások büntetőjogi védelméhez – így például a választási bűncselekmények többnyire választásérvénytelenségi okok is –, ám nem azonos vele. Míg ugyanis a választójog és a választások büntetőjogi védelme a jogszolgáltatás büntetőbíráskodási ágazatba tartozik, a választások érvényességének – panaszra (petícióra) vagy hivatalból történt – elbírálása az egyebek mellett éppen ezen utóbbi intézményből kiformálódó közjogi bíráskodás körébe illeszthető.

Hazánkban az egyetemes (európai) alkotmánytörténeti megoldások mondhatni valamennyi változata – egymást váltva – kialakult: először – francia–belga mintára – az 1848: V. tcímű 47. §-a szerint a képviselői tábla (képviselőház) országos (plenáris) ülése járt el (1848/49, 1861, 1865–1868); tőle házszabály-módosítással – korábbi angol (brit) parlamenti példára – a képviselőház kormánypárti többségű bírálóbizottságai vették át e hatáskört (1869–1901). Ámbár – ugyancsak a brit törvényhozást követve – a választójogi novella (1874: XXXIII. tcímű) a kir. Kúriára ruházta e hatáskört, az ezt részleteiben szabályozó törvény – a 67-es szabadelvű kormányok és többségi pártjuk tevékeny közreműködésével – nemegyszer: szabotálásával – negyedszázadot késve nyert elfogadást (1899: XV. tcímű). E törvény az ellenzék és Széll Kálmán miniszterelnök közötti paktum eredménye volt, s megosztotta a hatáskört a képviselőház bírálóbizottságai és a kir. Kúria között (1901–1918). A bírálóbizottságok maradtak, mik voltak: politikai szempontokat nem nélkülöző döntéseket hozó, javarészt rugalmas házszabályi tényállásokat alkalmazó orgánumok; a kir. Kúria két e célra választott két tanácsa viszont mondhatni a büntetőjogi törvényi tényállások megfogalmazásának igényével kialakított – persze nem csupán büntetőjogi jellegű – abszolút és relatív érvénytelenségi okok alapján ítélkezett, vagy inkább ítélkezhetett volna. Rendre az történt ugyanis, hogy az egyébként polgári vagy büntető ítélkező tanácsokban eljáró bírák – többnyire a törvény szigorú tényállásaival takarózva – egyoldalú judikatúrát alakítottak ki. Az idejükre eső négy általános választás (1901, 1905, 1906, 1910) s megannyi időközi választás nyomán egyetlen ügyben sem hoztak “elmarasztaló”, azaz a választást megsemmisítő ítéletet.

Ezért merült föl már az 1911. évi Országos Jogászgyűlésen, hogy e hatáskört az 1897-től működő m. kir. Közigazgatási Bíróságra kellene ruházni, ami – a nemzetgyűlések bírálóbizottsági intermezzója (1920–1926) nyomán – a gr. Bethlen István nevéhez fűződő, a választást a “vidéki” kerületekben ismét nyílttá tevő választójogi törvény által (1925: XXVI. tcímű) meg is történt, s e hatáskört a titkos szavazást az egyéni és lajstromos választási rendszer kombinálásával bevezető 1938: XIX. tcímű is fönntartotta. A m. kir. Közigazgatási Bíróság a maga idejében (1926–1944) rugalmas törvényi tényállások alapján mintegy alkotmánybíróságként járt el, nem rettenve vissza a politikailag legkényesebb esetekben sem a választások megsemmisítésétől. Mondhatni végre egy hivatott fórum elé került e nálunk különösen jelentős közjogi bíráskodási intézmény: a választási bíráskodás.

A két világháború között Közép-Európa új alkotmányai új megoldásokat hoztak e téren is. A Német Birodalomban többnyire a törvényhozó testületek választottjaiból és bírákból alakított választási bíróságok (Wahlprüfungsgerichte) kapták meg e hatáskört, míg Ausztriában az 1919. évi alkotmány alapján az alkotmánybíróság (Verfassungsgerichtshof) hatáskörébe került nem csupán a képviselőválasztások, hanem valamennyi választás fölötti bíráskodás. A magyar törvényhozás, mint ezen intézmény esetén mindig, a m. kir. Közigazgatási Bíróságnak a bevonásával szinkronba került az európai fejlődéssel.

Az 1945: VIII. tcímű a választásokon induló pártok megbízatásaiból, valamint a három legfelső szintű fórum – a Magyar Kúria, a Magyar Közigazgatási Bíróság és a Népbíróságok Országos Tanácsa (NOT) – beküldött bíráiból Választási Bíróságot konstruált meg, mely elé 1945-ben egyáltalán nem került panasz, 1947-ben viszont annál inkább. A hazai választási bíráskodás mélypontját jelentette az az 1947. november 20-i ítélet, amely azon a címen, hogy a Magyar Függetlenségi Párt (a Pfeiffer-párt) “szélsőjobboldali” programjával megtévesztette (!) a koalíciós pártok delegátusaiból álló s a pártok választásokon való fellépési jogának engedélyezésével fölruházott Országos Nemzeti Bizottságot, miért is az a neki adott engedélyt visszavonta, e különbíróság pedig ezt a visszavonást visszaható (ex tunc) hatályúnak tekintve, ezen ellenzéki párt valamennyi képviselőjének és pótképviselőjének a mandátumát megsemmisítette. Mint Major Ákos memoárjából tudjuk, az ítélet meghozatala előtt vele, mint a Választási Bíróságban is elnöklő NOT-elnökkel, Rákosi Mátyás miniszterelnök-helyettes, a Magyar Kommunista Párt főtitkára “elbeszélgetett”, s igyekezett rávenni a Pfeiffer-párti mandátumok megsemmisítésére. Ő emlékezése szerint ellentmondott, ám a kívánt ítélet mégis meghozatott…⁸

5. A szocialista korban egyszerű mandátumigazolássá degradálódott intézmény ténylegesen megszűnt. Elvileg – panasz esetén – a vitás választási ügyek elbírálása 1958-ban az országgyűlés plénuma elé került vissza, ennek gyakorlati jelentősége azonban a semmivel volt egyenlő. Igaz, 1985-ben már voltak – nevezzem így – panaszkodások, ám azok is elkenődtek. Mint az intézmény kutatója A választási bíráskodás, nálunk – de lege ferenda címmel – a jövőt illetően – tanulmányt tettem közzé a Jogtudományi Közlöny 1984. augusztusi számában, melynek akkor hatása nem lehetett. A fordulat idején annál inkább bízhattam a parlamentáris képviselet e nélkülözhetetlen intézményének korszerű fölélesztésében.

6. A választási bíráskodás történetében a második világháború utáni fejlődés Nyugaton észrevehetően erősítette az alkotmánybíróságok hatáskörét. Különösen jelentős ez a Német Szövetségi Köztársaságban, ahol először szövetségi szinten (1949/1951), majd többnyire tagállami szinten (Länder-szinten) is kialakult a kétfokú választási bíráskodás. A megtámadott vagy kifogásolt választások (mandátumok) elbírálása az adott törvényhozó testület – így a Bundestag – hatáskörébe tartozik, ám onnan az illetékes alkotmánybírósághoz – így a Bundesverfassungsgerichthez is – lehet fordulni. A végső döntést tehát az alkotmánybíróság hozza meg; ez mellőzhetetlen hatásköre.⁹

7. A Kulcsár Kálmánnak, a jogtudós igazságügy-miniszternek a nevéhez fűződő alkotmányozási előmunkálatok¹⁰ 1989-ben a választási bíráskodás hatáskörét – föltehetően éppen a német példa alapján is – a megalakítandó Alkotmánybíróságra kívánták ruházni, ám az még ugyanebben a sorsfordító esztendőben ki is került abból – mielőtt bekerült volna. A választási bíráskodásnak az alkotmánybíráskodás köréből történt kirekesztése koncepcionális hiba volt.

8. A Törvényjavaslat az országgyűlési képviselők választásáról című – megint csak a Belügyminisztérium és az Igazságügy-minisztérium által fogalmazott – törvénytervezetet (Népszabadság, 1989. június 5.) a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások I/3. sz. munkabizottsága 1989. július 5-én kezdte tárgyalni (6:289–263.); tagjai az úgynevezett választási jogorvoslatok problémáját e hó 18-i és 20-i ülésükön vitatták meg. Az előbbi ülésen Tóth András (MSZMP), az utóbbin dr. Tölgyessy Péter (SZDSZ) elnökölt (6:280–297.).¹¹

A munkabizottság 1989. július 18-i jegyzőkönyvében – a fölszólaló személyek megnevezése nélkül – ezt rögzítette (6:284., vö. 287., 24. és 25. jegyzet):

A munkabizottság 1989. július 20-án tért vissza e kérdésre. Jegyzőkönyvét fontossága folytán megint szó szerint idézem (6: 291–292., vö. 296., 11. jz.):

“Az Ellenzéki Kerekasztal delegációja javasolja, hogy a választási ügyekben legfelső szinten ne a Legfelsőbb Bíróság, hanem erre a célra létrehozott különbíróság, úgynevezett Országos Választási Bíróság döntsön.

(2) bek.: Az Országos Választási Bíróság 9 tagú testület, amely tagjai sorából elnököt és két elnökhelyettest választ. Eljárása során 3 tagú tanácsban működik, a bíróság nem peres eljárásai szerint. A választások eredményt megsemmisítő döntését az Országos Választási Bíróság teljes ülése hozza. Az Országos Választási Bíróság a Legfelsőbb Bíróság által biztosított működési feltételekkel tevékenykedik.

(3) bek.: Az Országos Választási Bíróság egy-egy tagját a következő szervek delegálják: a Magyar Tudományos Akadémia Elnöksége, a magyarországi egyetemek jogi karainak kari tanácsai, az Országos Ügyvédi Tanács, a Magyar Jogász Szövetség Választmánya. Két tagját az Országos Választási Bizottság erősíti meg tisztségükben.

Véleményünk szerint a Legfelsőbb Bíróság bírói karában is találhatók tapasztalt tekintélyes bírák. Ezért számunkra semmilyen olyan indok nem merül fel, amely a rendes bíróságoktól különálló bíróság megszervezését tenné indokolttá. A Harmadik Oldal delegációja kitart korábbi álláspontja mellett, miszerint a választási ügyek törvényességi felülvizsgálatát a különböző szintű rendes bíróságok végezzék.

Az Országos Választási Bizottság, mint laikus testület, megfelelő módon biztosítja a választásokon induló pártok ellenőrző funkciójának érvényesítését és a törvényes feltételek betartását. Megítélésünk szerint nem szólnak megalapozott szakmai érvek amellett, hogy az egységes bírói szervezettől a választási ügyek megítélésénél eltérjünk. Politikai indokok sem szólnak a külön szervezet létrehozása mellett, hiszen a tárgyalás alatt álló párttörvény előírásai szerint a jövőben a Legfelsőbb Bíróság tagjai párton kívüli személyek lesznek. Mindezek alapján továbbra is azt tartjuk megfelelő megoldásnak, hogy az Országos Választási Bizottság döntése ellen jogorvoslatért a Legfelsőbb Bírósághoz lehessen fordulni. Az MSZMP delegációja az Ellenzéki Kerekasztal javaslatának az eljárásra vonatkozó részeivel egyetért.

Tárgyalófelek megállapodtak abban, hogy az Országos Választási Bíróság ügyével kapcsolatos döntést a politikai [egyeztető]bizottság elé terjesztik.”

Az Ellenzéki Kerekasztal delegációja tehát bizalmatlan volt a Legfelsőbb Bírósággal szemben, s talán az 1945:VIII. tcímű által konstruált Választási Bíróság intézménye is ismert lehetett tagjai számára, legalábbis mint különbíróság; persze ennek az egykori fórumnak az összetétele javarészt éppen pártszínezetet mutatott. A másik két fél (oldal) a tervezet megfogalmazóival értett egyet.

Maga az Ellenzéki Kerekasztal másnap, 1989. július 21-i ülésén dr. Tölgyessy Péter (SZDSZ) bejelentéséből értesült arról, hogy az MSZMP elfogadta ugyan a választási szervekre tett javaslatokat, ám nem akarja magáévá tenni azt a választási bíróságot, melyre ugyancsak ők tettek javaslatot. Ez – Tölgyessy szavait idézve – “párton kívüli, jól képzett jogászokból állna össze úgy, hogy az egyetemi karok, a [Magyar] Tudományos Akadémia, a [Magyar] Jogász Szövetség és […] még néhány szerv kilenc főt delegálna ide” (2:474–475.). E bejelentést nem vitatták meg azokon az EKA-üléseken, amelyek a választási rendszer más intézményi elemeivel alapos részletességgel foglalkoztak. Valójában nem ismerték föl a parlamentáris választási bíráskodás intézményi jelentőségét!

“10. A BM képviselője [dr. Tóth Zoltán] által újjászerkesztett törvényjavaslat 41. paragrafusával kapcsolatos álláspontját az Ellenzéki Kerekasztal változatlanul fenntartja, és a Legfelsőbb Bíróság helyett külön Választási Bíróság felállítását javasolja. Az MSZMP és a Harmadik Oldal az eredeti javaslat mellett voksolt.”

Az 1989. augusztus 25-i politikai egyeztető bizottsági ülésen Tóth András (MSZMP) elmondta: az Ellenzéki Kerekasztal által javasolt Választási Bíróság [– többek között –] a Legfelsőbb Bíróság, az Ügyvédi Kamara és a jogi karok delegáltjaiból állna. Vele szemben az MSZMP-nek a Legfelsőbb Bíróságnak e hatáskörrel való fölruházására vonatkozó tervezetéhez a Harmadik Oldal is csatlakozott, mégpedig azért, mert – az I/1. sz. munkabizottság munkálata szerint – a bírák pártsemlegesek (lesznek), ezért “azok a felvetések, amelyek a Legfelsőbb Bírósággal kapcsolatban e vonatkozásban megfogalmazódtak, tárgytalanná váltak”. Egyébként is mind a három oldal egyaránt törekszik “az egységes bírói szervezet irányába”, márpedig “egy választási bíróság létrehozása ebben az esetben egy ezzel ellentétes törekvést fejezne ki” (3:446–447.). A Legfelsőbb Bíróság politikai megítélésével kapcsolatos szóváltás nyomán a Harmadik Oldalt képviselő Nagy Imre (Demisz) közreműködésével az ülésen elnöklő Pozsgai Imre (MSZMP) mintegy szaván fogta az Ellenzéki Kerekasztalt, amikor megfogalmazta a kompromisszumot: “A választási bíróságok [helyesen: választási bíráskodás] ügyében az a kompromisszum alakult ki, hogy az átmenet időszakára e vonatkozásban a tárgyalófelek eltekintenek az egységes bírói szervezettől, és elfogadják a választási bíróság felállítását.” Dr. Boross Imre (FKGP) nem figyelve (!) Pozsgay mondatában olvasható – akkor hallható – “e vonatkozásban” szavakra, azon nyomban védelmébe vette az egységes bírósági szervezet alapelvét. Ebbe kapaszkodott bele ismét Nagy Imre (Demisz): ha az Ellenzéki Kerekasztal e kérdésben úgy véli, hogy különbíróságot kell a maga érdekében fölállítani, akkor az ellenzékiek beleegyeznek, amikor viszont “más szervezetek érintettek a különbíróság létében”, akkor elvetik ezt az elvet. Erre dr. Boross Imre visszavonta az EKA-javaslatot. “Mi – mondotta –, hangsúlyozva, hogy ebben a kérdésben láttuk az MSZMP kompromisszumkészségét, visszavonjuk javaslatunkat, mert nem kívánunk olyan árukapcsolást, hogy ennek fejében mi egy elvi kérdésben tegyünk engedményt.” Ez az “árukapcsolás” a munkaügyi bíróságok külön tartását jelentette volna (6:362., 15. jegyzet). Elnöki rákérdezésre megerősítette: “Visszavonom a választási különbíróságra vonatkozó javaslatomat […].” Pozsgay Imre (MSZMP) – az írott jegyzőkönyvből is gyanítható némi értetlenséggel – mondta ki: “a választási ügyekben a Legfelsőbb Bíróság az illetékes” (3:448. – szerzői kiemelések). A választási bíráskodás nagy múltú intézménye ezzel elveszett.

9. Dr. Boross Imre az Ellenzéki Kerekasztal képviseletében ugyanis nem csupán egy – bizonyos fokig az 1945: VIII. tcímű megoldására is visszavezethető – Választási Bíróságról mint különbíróságról mondott le, hanem ő, aki más kérdésekben előszeretettel hivatkozott a történeti előzményekre, az egységes bírósági szervezet ideája jegyében – visszavonó nyilatkozatával – szervezetileg veszni hagyta az évszázados hazai és európai intézményt: a választási bíráskodást is.

Az a szervezeti és eljárási rendszer, melyet az alapjában máig érvényes 1989. évi választójogi törvényünk megvalósított, melyben a választási panaszok elbírálása választási bizottságok hatáskörébe tartozik, amelyektől bírósághoz – adott esetben az Országos Választási Bizottságtól a Legfelsőbb Bírósághoz – lehet fellebbezni, nem is emlékeztet sem a választási bíráskodás hazai előintézményeire, sem a korszerű európai megoldásokra, különösen nem az 1949/1951 óta hatályos (nyugat-) német rendszerre. Nem biztos, hogy – miként eddig – a jövőben is apró-cseprő – leginkább ajánlócédulákkal és kampánycsend-sérelemmel kapcsolatos – ügyek kerülnek fölszínre. A háromnapos “határidők” különben is arra vallanak: a választójogi törvény minisztériumokbeli megfogalmazóinak fogalmuk sem volt arról, mi fán terem a választási bíráskodás.

Ez utóbbi persze akár visszájára is fordítható, hiszen az USA-ban az alkotmány nem ad lehetőséget magának az elnökválasztás egészének megtámadására, a választási eljárás részletei viszont – mint a jogviták általában – az angolszász törvénykezés középkor óta kialakult intézményei körében bírói útra vihetők.

Az egységes magyar bírósági szervezet – szervezetileg természetesen rendiség, hatáskör és illetékesség szerint mélyen tagoltan – az angolszász törvénykezési intézményrendszerhez hasonlatosan fejlődött az államalapítás (1000) óta, ám éppen a polgári korban – elsősorban német és osztrák hatásra – rendes és különös bíróságokra vált szét.

A honi törvényhozás a rendi és a polgári korban egyaránt idegenkedett a különbíróságoktól, ami nem jelentette azt, hogy a közjogi bíráskodás egyes intézményei ne vétettek volna ki a rendes bíróságok hatásköréből. A miniszterek jogi felelősségre vonása (1848: III. tcímű), a választási bíráskodás, nemkülönben a közigazgatási bíráskodás e különös bíráskodás különböző fórumainak hatáskörébe tartozott. Így is jellemző, hogy 1869-ben még Deák Ferencnek sem sikerült a politikai jellegű büntető ügyekre már 1843-ban fölvetett, ám meg nem valósult articularis bíróság példájára egy, az egykori német tagállami Staatsgerichtshofokhoz hasonlatos, valamennyi közjogi vitában ítélkező honi állambíróság fölállítását elfogadtatni azzal az országgyűléssel, melyben egyébként a Deák-pártnak többsége volt. Hogy miért nem, hát azért, mert az önkényuralom (“neoabszolutizmus”) emléke – császári-királyi fórumaival, melyek a magyar alkotmány szempontjából idegeneknek, végeredményben különbíróságoknak minősültek – nagyon is elevenen élt még az emlékezetben. Helyükbe a magyar történeti alkotmányba illeszkedő polgári kori rendes bíróságok éppen ekkor voltak szervezésben (1869: IV. tcímű).

Mire az 1899: XV. tcímű létrejöhetett, már fönnállt a m. kir. Közigazgatási Bíróság, ám túl fiatal volt még ahhoz, hogy mint különös fórumra, melynek bírái ráadásul felerészben vezető közigazgatási szakemberekből kerültek ki, akikkel szemben az ellenzék bizalmatlan volt, ráruházzák a választási bíráskodás hatáskörét. Inkább maradtak a m. kir. Kúria mellett, amely azonban – mint szóltam róla – a bifurcatio keretében részben ráruházott hatáskörrel valójában nem tudott mit kezdeni. A m. kir. Közigazgatási Bíróság, amely ezen ügyekben mintegy alkotmánybíróságként járt el a Horthy-korszakban, jóval alkalmasabbnak bizonyult a választási viták – nem csupán a képviselő-választások, de a felsőházi tagválasztások, nemkülönben a municipiális és községi választások – elbírálására. E hatáskörei megfeleltek az osztrák Verfassungsgerichtshofénak!

Hogy a Magyar Közigazgatási Bíróság választási bíráskodási hatásköre az 1945: VIII. tcímű-ben egy vegyes, részben politikai jellegű Választási Bíróság hatáskörébe jutott, abban felelősség terheli a Független Kisgazdapártot is, amely ebbe azért egyezett bele, mert elégedetlen volt e fórum 1939. évi gyakorlatával, melyben az több kisgazda petíciót – alaki okokból – visszautasított. E hatáskörmegvonás nyilvánvalóan csökkentette a jogfolytonosságot képviselő Magyar Közigazgatási Bíróság súlyát, s végső soron előkészítette annak 1949-ben történt fölszámolását.

Hogy az ellenzék 1989-ben miért volt a különbíróságok ellen, az minden bizonnyal a kétszer is – 1945-ben és 1957-ben – bevezetett népbírósági rendszer, nemkülönben a politikai jelentőségű ügyekben is eljáró katonai bíróságok rossz emlékével hozható kapcsolatba, meg hát az egységes bírósági szervezet angolszász példájával is indokolható volt. S amikor választani kellett ezen egységesnek gondolt – s keresztül is vitt – bírósági szervezet és a hagyományosan különállást élvező választási bíráskodásnak új jellegű Választási Bíróságra ruházása között, az előbbi mellett tartottak ki, s veszni hagyták az utóbbit. Kár.

10. A választási bíráskodás intézményére annak idején kutatóként – mondhatni az utolsó pillanatban – magam is igyekeztem fölhívni a döntők figyelmét. Így amikor a Magyar Nemzet 1989. június 5-i számában (is) megjelent a hivatkozott törvénytervezet, tüstént tollat ragadva megírtam jobbító szándékú cikkemet, melyet az annak idején a reformtörekvések szócsövének számító lap vitacikként, igaz jókora késedelemmel, 1989. július 14-i számában közölt is. Ebben az időpontban folyt már ugyan a törvénytervezet vitája, ám a választási bíráskodásé még éppen ezután következett. Ma sem tudnék mást írni; ne vegye hát rossz néven az olvasó, hogy a választási bíráskodást illető részét idézem.

“A X. fejezet a Jogorvoslat címet viseli, mintha csak valamely perrendtartás végső része volna. Eszerint a választási szervek (szavazatszámláló bizottságok, választási elnökségek) által elbírált vitás esetekben első folyamodású bírósághoz lehet fordulni. E jogorvoslati szemlélet azonban egyáltalán nem számol azzal – amit egyébként a megfogalmazásban közreműködő igazságügyieknek tudniuk kellene –, hogy a mégoly egyszerűnek látszó eset (például egy vitás állampolgárság) számtalan, ily rövid (3 napos!) határidő alatt megválaszolhatatlan kérdést vethet föl. A jogkeresőt és a bíróságot egyaránt megoldhatatlan föladat elé állíthatja.

Miként a korábbi, megbukott tervezetben,¹² itt is elsikkadt a választási bíráskodás, amely törvénysértés esetén a képviselő megválasztásának megpetícionálására adhatna lehetőséget.

A választási bíráskodást, amely szervezeti, eljárási és anyagi jogi kérdések sorát veti föl, szokták külön törvényben is szabályozni. Megtartva a választás alatti, csupán részcselekmények vagy -mulasztások korrekciójául szolgáló, ám a választás egészének megsemmisítésével nem járó »jogorvoslati« rendet, mely egyébként a jövőben inkább közigazgatási bírósági útra tartoznék, magát a választási bíráskodást szükséges külön szabályozni. Ha az Alkotmánybíróság megalakulna, amivel egyébként csupán ezért vagy a pártok bejegyzéséért igazán kár volna sietni, erre is új szervezeti lehetőség adódnék. A már föltárt hazai hagyományokra is építve szerencsésnek látszik a választási petíciók kétfokozatú elbírálása: először az országgyűlés vagy e célra választott bíráló bizottsága által, utána pedig – legalábbis meghatározott esetekben – az Alkotmánybíróságtól.

Olvasta-e valaki e sorokat a munkabizottságban tárgyalók közül, ki tudja? A választási bíráskodás – e százados intézmény – mindenesetre a kerekasztal alá került. Miközben én a münsteri egyetemi könyvtárban – az itthoni használás reményében – éppen a Bundestag és a Bundesverfassungsgericht választási bíráskodását (is) kutattam, itthon a kései Kádár-kor törvényszövegezési nyomvonalát szorosan követő törvénytervezet képezte máig hatályos választási törvényeink tárgyalási alapját. Mindez semmit sem bizonyít az alkotmánytörténet időszerűsége ellen. Ellenkezőleg: azt sugallja, hogy a föltárt és fölújítható választási bíráskodást érdemes volna ismét beépíteni alkotmányos intézményeink rendjébe.

Lengyelország alkotmánya (1992) a korábbi megoldást fönntartva a választások érvényességéről, valamint a “tiltakozással” megtámadott képviselői mandátumokról való döntés hatáskörét a Legfelsőbb Bíróságnál hagyja annak ellenére, hogy az országban alkotmánybíróság is van.

Szlovákiában az 1992. évi alkotmány az alkotmánybíróság közreműködését mellőzve a klasszikus francia megoldást veszi át: “A képviselők megválasztásának érvényességét a Szlovák Köztársaság Nemzeti Tanácsa hitelesíti.” Hasonló a helyzet Lettországban (1992), ám ott nincs alkotmánybíróság.

Eltérő alkotmányi megfogalmazással ugyan, de kizárólagos alkotmánybíró-sági hatáskörbe tartozik a választások alkotmányosságának és/vagy törvényességének felügyelete, illetve elbírálása Horvátországban (1990), Bulgáriában (1991) és az új Jugoszláv Szövetségi Köztársaságban, azaz Kis-Jugoszláviában (1992).

A (nyugat-)német kétfokozatú rendszert példamutatóan követi Szlovénia (1991) és Csehország (1992). A Szlovén Köztársaság alkotmánya szerint: “A képviselők megbízatását az Országgyűlés erősíti meg. Az Országgyűlés döntése ellen a törvénnyel összhangban az Alkotmánybírósághoz lehet fellebbezni” (82. cikk). A Cseh Köztársaság alkotmánya alapján: “az Alkotmánybíróság dönt […] e) a képviselő vagy szenátor választásának hitelesítése ügyében hozott döntés elleni jogorvoslatról” (87. cikk).¹⁴ Ideje volna nálunk is követni a német példát, míg nem késő!

12. (Pótlás I.) Figyelemfölhívásaimat – most már bevallhatom – a parlamentáris választási bíráskodás mint alkotmánybíráskodás honi hiányát illetően eddig némileg magam is erőltetettnek vélhettem, intézménytörténeti elfogultsággal is magyarázhattam volna. Elvégre a “választási jogorvoslatok” 1989-i rendje – több-kevesebb zökkenővel – a legutóbbi időkig a jogkereső közönség igényeinek kielégítésére alkalmasnak tűnt. Mindenesetre nagyobb bajok nem származtak a hagyományos választási bíráskodás mellőzéséből.¹⁵

Sem állampolgárként, sem a kérdéssel foglalkozó kutatóként nem örülök annak, hogy óvásaimat az idő túlságosan is igazolta. A kérdés aktuális politikai minősítésétől tartózkodva is megkockáztathatom: a 2002. április 7/21-i magyarországi parlamenti választások után kibontakozott – vagy kibontakoztatott – “engedetlenségi mozgalom” a voksok újraszámláltatásáért eleve okafogyottá válhatott volna, ha 1989-ben nem vész el a parlamentáris választási bíráskodás. Ha a választási viták megoldásának megmaradt volna a polgári államokban szokásos hagyományos rendje.

Noha ezt az intézményt a mai közélet szereplői valójában máig nem ismerik, a föl-fölvetődő kérdésekből csakis sürgős visszahozatalának igényére következtethetek. Éppen ideje volna már!

13. (Pótlás II.) A múlt nyár kellős közepén – dékáni közvetítéssel – kaptam meg szegedi jogászprofesszor társaimmal együtt azt a Tézisek az Európai Unióhoz történő csatlakozásunkkal összefüggésben az alkotmány és a jogalkotási törvény módosításáról (Budapest, 2002. július) című tervezetet (IM/EUR/2002/287/12.), melyre alkotmány- és jogtörténészi mivoltomban keveset írhattam, s melynek vitái azóta jórészt le is zajlottak. Mindenesetre el kellett ismernem:

Minden ilyen tervezethez egy vagy több tanszék vezető professzorának, illetve vezető munkatársának, akik a kérdések a szakirodalmában és gyakorlatában otthonosan mozognak, lehet szakmailag alátámasztott mondanivalójuk. Ezt valamikor – miként például a választójogi reformok levéltári anyagából is kitetszik – úgy szokták volt előkészíteni, hogy az illetékes professzor elaborátumát a Kar (ez több is meg kevesebb is volt a mai kari tanácsnál) megvitatta, és azt – esetleg némi módosítással – fölterjesztette. Tudom, adott esetben ez nem járható út, a jövőben viszont így kellene ennek lennie.”

“[…] az Európai Unióba (EU) belépve – a viszonyokhoz képest – a Magyar Köztársaság szuverenitásából a lehető legkevesebbet lenne szabad eleve föladni. Ellenzem az EU-nak »Európai Egyesült Államokká« alakítását! Különben is kilátástalan törekvés. Ezért is helyezek nagy súlyt – amíg számomra a már-már áttekinthetetlen »reformok« engedik – historikus tárgyaink [magyar alkotmány- és jogtörténet; egyetemes (európai) alkotmány- és jogtörténet] magas szintű gondozására: művelésére és oktatására.”

Miután a tervezet érintőlegesen a jövendő európai parlamenti választások honi lebonyolításával is foglalkozott, e kérdésben állást foglaltam. Válaszom e passzusát azért is iktatom ide, mert nem tudni, ki mikor tette félre.

Netán irodalmi munkásságom fölhasználásán túl valaki a jogszabályelőkészítők közül erre kérne, készséggel adok szakvéleményt az 1989-ben el(fel)ejtett választási bíráskodás lehetséges módozatait illetően. A mai választási »jogorvoslati eljárás« nem is emlékeztet – az Európában máig dívó – választási bíráskodásra. (Nemrég írtam meg Az elveszett intézmény című referátumomat a győri parlamentarizmus-történeti konferenciára.) Mindenesetre e mai »megoldással« – meg a valódi választási bíráskodás hiányával is – összefüggésbe hozható »Erzsébet-hídi csatával« – nem mehetünk az EU-ba…”

Az Európai Unió parlamentjébe történő választások hazai törvényi előkészítése éppen most, e tanulmány lezárása idején kezdődött.¹⁶ Kérdés, hogy a pártegyezkedésben valakinek eszébe jut-e a választási bíráskodás hiányzó intézménye.

1 Könyveim erről az intézményről: A választási bíráskodás Magyarországon, 1848–1948. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Bp., 1980; Alkotmánytörténeti tanulmányok 2., A választási bíráskodás – közjogi bíráskodás. JATEPress, Szeged, 1992. Összefoglalólag: Zur Institutionengeschichte der parlamentarischen Wahlprüfung in Europa. Der Staat, 1982, Bd. 21., Heft 2., 203–229.; Zur Institutionsgeschichte der parlamentarischen Wahlprüfung in Ungarn. 1848–1948. Ungarn-Jahrbuch, Bd. 12., München, 1982/1983., 149–168.; A választási bíráskodás: alkotmánybíráskodás. Magyar Tudomány, 1990. ápr., 405–419.; második utánközlésben: Ruszoly József: Újabb magyar alkotmánytörténet, 1848–1949. Válogatott tanulmányok. Püski, Bp., 2002, 394–408.

2 Ruszoly József: Százados intézmény a kerekasztal alatt (1989). Az alkotmánytörténet időszerűsége – az el(fel)ejtett választási bíráskodás példáján = Ruszoly József: Máig érő alkotmánytörténelem. Írások és interjúk. Bába Kiadó, Szeged, 2002, 145–154. – Az említett, 2002. augusztus 21–24-ei győri konferenciára előbbi tanulmányom némi bővítésével készült referátumom (Die verlorengegangene Institution. Die Frage der parlamentarischen Wahlprüfung vor dem Nationalem Runden Tisch 1989 in Budapest; szerkesztés alatt a Parlaments, Estates and Representation című brit folyóiratban) magyar eredetijének kicsit változtatott és tovább időszerűsített szövegét teszem itt közzé.

3 Fő forrásomra szövegközben kötet- és lapszámmal hivatkozom. Ennek fontosabb könyvészeti adatai: A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. Dokumentumok. 1–4. k. Főszerk. Bozóki András. Magvető, Bp., [1999], 5. k. Szerk. Ripp Zoltán; 6. k. Szerk. Kalmár Melinda, Révész Béla. Új Mandátum Könyvkiadó, Bp., 2000. – A 6. k. alcíme: A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások politikai munkabizottságainak jegyzőkönyvei. E kiadványsorozat forrásanyagának kezdeti tudományos földolgozására lásd: Révész Béla: Az államiság értékeinek újrafogalmazása a rendszerváltás vitáiban. Acta Jur. et Pol. Szeged, Tom. LIX.; Fasc. 15. (Szeged, 2001.)

4 Ruszoly József: A választási bűncselekmények kodifikálása Magyarországon a XIX. században. = Jogtörténti tanulmányok, 4, 257–275. (Szerk. Csizmadia Andor. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Bp., 1980); utánközlésben: Ruszoly József, 1992, 155–173.

5 Juhász Gábor: Alternatív választásitörvény-tervezet. Voks populi. Heti Világgazdaság, 1989. febr. 25., 52–55. – A tervezet két címet visel: az 1. lapon: 1989. évi törvény az országgyűlési képviselők választásáról; a fedőlapon: Törvénytervezet az országgyűlési képviselők választásáról. Ez utóbbi alatt névsorszerű tagolásban: “Készített[e] a Független Jogász Fórum szerkesztő bizottsága: dr. Bártfay Pál György, dr. Mészáros Vilmos, dr. Sándorfi György; Bába Iván (Szabad Kezdeményezések Hálózata) [s] Kozák Gyula (Szabad Demokraták Szövetsége) közreműködésével. 1989. január 22.” Rajta dr. Bártfay Pál ügyvédi pecsétje. Lehetséges, hogy e változatnak előzményei is voltak. E 24 + 1 lap terjedelmű gépirat egyik példánya saját birtokomban van.

8 Petíciók a Választási Bíróság előtt. Adalékok az 1947/48. évi választási bíráskodás történetéhez. = A jogalkotás és jogalkalmazás egyes kérdései, 19–20. század. Szerk. Kovács Kálmán. ELTE, Bp., 1986, 172–209. (Jogtörténeti Értekezések, 15.); A Választási Bíróság nyomában. Magyar Jog, 1989. nov., 995–997. E két közleményem utánközlésében: Ruszoly József, 1992, 297–335.; Major Ákos: Népbíráskodás, forradalmi törvényesség. Egy népbíró visszaemlékezései. Minerva, Bp., 1988, 344–357.

9 Ruszoly József: A választási bíráskodás korszerű alapvetése. Az 1951. március 12-i német szövetségi törvény (Wahlprüfungsgesetz) létrejötte. = In memoriam dr. Kovács István. Acta Jur. et Pol. Szeged, Tom. XL., Szeged, 1991, 279–314. (Kny. Fasc. 18.); utánközlésben: Ruszoly József, Szeged, 2002, 86–103.; Ruszoly József: Választási bíráskodás és alkotmánybíráskodás Németországban. = Hatalommegosztás és jogállamiság. Szerk. Mezey Barna. Osiris, Bp., 1998, 255–287.

10 A Magyar Népköztársaság alkotmányának szabályozási koncepciója [1988. november 30.]. Magyar Jog, 1989. jan.; Magyarország alkotmányának szabályozási elvei. Magyar Hírlap, 1989. febr. 23. – Lásd ezekről az 1989. március 23-ai Alkotmány és jogállam címmel a budapesti jogi karon rendezett konferencián tartott referátumomat: Az alkotmányozás történetisége. Állam és Igazgatás, 1989. jún., 523–532.; újabb utánközlésben: Ruszoly József, Szeged, 2002, 37–53. Vö. Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon. 1988–1990. Akadémiai Kiadó, Bp., 1994, különösen 224–261.

11 Az I/3. sz. munkabizottságnak e két ülésen jelen levő tagjai: Magyar Szocialista Munkáspárt (MSZMP): dr. Csalótzky György (Igazságügyi Minisztérium), Szilvásy György (Minisztertanács Hivatala), Tóth András (az MSZMP Központi Bizottsága), dr. Tóth Zoltán (Belügyminisztérium); Ellenzéki Kerekasztal (EKA): dr. Áder János (Fidesz, csak 18-án), dr. Balsai István (MDF), Sebestyén László (MNP), dr. Torgyán József (FKGP), dr. Tölgyessy Péter (SZDSZ); Harmadik Oldal: Bátayné dr. Mócsai Anikó (HNF), Gáldi György (Demisz = Magyar Demokratikus Ifjúsági Szövetség), dr. Szakács Gyula (SZOT), Szilágyiné dr. Farkas Zsuzsa (MNOSZ = Magyar Nők Országos Szövetsége, csak 20-án), Verő Gábor (MEASZ = Magyar Ellenállók és Antifasiszták Szövetsége).

12 Törvényjavaslat az országgyűlési képviselők és tanácstagok választásáról szóló 1983. évi III. törvény módosításáról és egységes szövegéről. Magyar Nemzet, 1988. okt. 17.

13 Ruszoly József: Választási rendszer és [választási] bíráskodás. Magyar Nemzet, 1989. júl. 14., 8. (A Magyar Nemzet vitafóruma). – Utánközlésben – több más, “az alkotmánytörténet időszerűsége” jegyében fogant cikkemmel együtt – hivatkozott Máig érő alkotmánytörténelem (2002) című kötetemben is publikáltatott.