Betekintő 2010/1.

Krahulcsán Zsolt

A be- és kiutazások állambiztonsági- és pártellenőrzése

(1956–1964)

Dolgozatomban azt kívánom bemutatni, hogy az 1956-os forradalom leverése után a hatalomba (vissza)került politikai vezetés, valamint az újból megszerveződő politikai rendőrség hogyan viszonyult a hivatalos és magánjellegű be- és kiutazásokhoz, az útlevél- és vízumkiadáshoz. A legfontosabb források e témában a – korszakban nem nyilvános, szigorúan titkos minősítésű – belügyi parancsok és rendeletek, a végrehajtási utasítások, a főcsoportfőnök-helyettesi, illetve csoportfőnöki jelentések, és a Belügyminisztérium (BM) Kollégiumának határozatai. Mivel az elvi szabályozás a pártszervek és testületek döntései nyomán alakult ki, ezért a Magyar Szocialista Munkáspárt (MSZMP) Központi Bizottsága (KB), a Politikai Bizottság (PB), a Titkárság, az Adminisztratív Osztály (AO), majd 1966-tól a Közigazgatási és Adminisztratív Osztály (KAO) előterjesztéseit, és a Forradalmi Munkás-Paraszt Kormány – szintén nem nyilvános – határozatait is felhasználtam írásomban. Ezek a források jelölték ki az időkeretet, valamint meghatározták a szervek, testületek körét.[1]

Magyarországnak – illetve a szovjetek által kreált új magyar vezetésnek – a forradalom leverését követő években nem volt nemzetközi játéktere. A hatalom megragadására és megtartására készülődő Kádár-csoportot (Apró Antal, Biszku Béla, Fehér Lajos, Kállai Gyula, Kiss Károly, Marosán György, Münnich Ferenc) a nyugati államok nem fogadták el, nemcsak közjogi, de erkölcsi pozíciójuk, legitimitásuk, valamint bel- és külpolitikai mozgásterük közel a nullával volt egyenlő. Nagy Imre és társai kivégzéséig a Kádár-kormány magyarországi politikájának minden lépése alárendelődött a „testvérpártokban”, elsősorban az SZKP vezetésében megfogalmazódott igényeknek. Magyarország külső kapcsolatrendszere a Varsói Szerződés tagországaira korlátozódott, s az izoláció csak nagyon lassan oldódott, hiszen az ENSZ-ben 1957-től 1963-ig folyamatosan napirenden volt a „magyar kérdés”, s a magyar delegáció mandátumának függőben tartása gyakorlatilag a Kádár-rendszer el nem ismerésével volt egyenlő.[2]

1956 novembere után a szovjetek és a románok hathatós támogatásával indult meg az állambiztonság újjászervezése.[3] A forradalom alatt az államvédelem személyi állományának egy része „megingott” ugyan, de alapvetően ez volt az egyetlen szerve a korábbi államhatalomnak, amely – a határőrség egyes egységei mellett – a szovjet csapatok mellett harcolt. Münnich Ferenc, a kormány elnökének helyettese felügyelte a fegyveres erőket és a közbiztonsági ügyeket, mely gyakorlatilag a honvédelmi és a belügyi, illetve az igazságügyi szervezet feletti jogosultságot jelentette. Az 1956. december 19-i miniszterhelyettesi értekezlet jóváhagyta a Belügyminisztérium központi szerveinek felépítését, egy november 7-i rendelet pedig az állambiztonsági osztályokat a rendőrség szervezetén belül is létrehozta.[4] Kádár ekkor egy olyan politikai rendőrséget kívánt létrehozni, amely – ugyan speciális feladatokkal és jogosítványokkal, de – csupán egy része, egy eleme az államigazgatásnak és beilleszkedik a többi állami szerv közé. A korábbi koncentráltan működő államvédelem helyett egy strukturálisan felosztott, s így a társadalom előtt jobban „elbújtatott”, ugyanakkor a „dolgozó tömegekre” jobban támaszkodó állambiztonsági szerkezetet akart kialakítani. Az új párt első országos értekezletén 1957 nyarán ezt így fogalmazta meg: „Ez a munka megkívánja az állam védelmi szerveinek erősítését. Ide tartoznak elsősorban a belügyi szervek, az ügyészség, az igazságügyi szervek, másodsorban a hadsereg és egyéb szervek is.”[5] Majd az államvédelem munkájának értékeléséről szóló PB ülésen 1957 decemberében ezt bővebben is kifejtette: „Azt mondanám, hogy az állam védelmének feladata sohasem csak egy szerv munkája, még az államapparátuson belül sem. Van persze egy szerv – mondjuk az államvédelmi hatóság mikor létezett, vagy most a Belügyminisztérium politikai nyomozó főosztálya – amely ennek tulajdonképpeni gazdája, de elvileg leszögezném, hogy ez egy rendszer kérdése. Ennek a munkának van egy rendszere, amely úgy néz ki, hogy valójában ez a szerv végzi, de itt nagyon fontos feladatai vannak más állami szerveknek, határőrségnek, rendőrségnek és csak ha ezek mint egységes rendszer működnek és látja el mindegyik a maga feladatát az államvédelmi munkában, akkor lehet e munka csak kielégítő.” [6]

Ennek a szemléletnek a jegyében fokozatosan alakultak ki azok az állami, párt és társadalmi szervek, szervezetek, amelyek az egész korszakra jellemzően a be-és kiutazások, a nemzetközi kapcsolatok állambiztonsági ellenőrzését végezték.

A Minisztertanács és a BM intézkedései a be- és kiutazások ellenőrzésére

A megtorlás és a represszió légkörében nemcsak az államközi, diplomáciai kapcsolatok, de a lakosság eddig sem túl gyakori és rendszeres, hivatalos vagy magánjellegű kiutazásai is – nem számítva azt a rövid időt, amikor az osztrák és jugoszláv határokon menekülők százezrei hagyták el az országot – szinte lehetetlenné váltak. A nemzetközi kapcsolatok szabályozása az 1956-os forradalom leverését közvetlenül követően a hatalmat megszerző Kádár-csoport számára elsősorban belügyi és állambiztonsági kérdés volt. A hivatalos külföldi utazások engedélyezésének rendjét a Forradalmi Munkás-Paraszt Kormány azonban – a nemzetközi elszigeteltségből való kitörés és a gazdasági kapcsolatok élénkítése miatt – fontosnak tartotta minél előbb rendezni, ezért egy, a fegyveres erők minisztere által szignált 1957 eleji előterjesztés vált az alapjává a későbbi szabályozásoknak. A kormány február 21-én tárgyalta meg a határozati javaslatot, melynek értelmében a hivatalos külföldi utazásokra javasolt személy – elsősorban politikai – megbízhatóságáért a kiküldő minisztérium (országos hatáskörű szerv) vezetője, vagy a helyettese volt a felelős, az, aki az útlevélkérelmet is aláírta. Szempont volt az is, hogy csak abban az esetben lehetett kiutazásra kérelmet előterjeszteni, ha az utazáshoz szükséges devizakeret rendelkezésre állt. A BM Útlevél Osztálya azonban az útlevél kiállítását megtagadhatta, abban az esetben, ha olyan „ellenőrzött adatok” jutottak a birtokába, amelyek szerint az illető kiutazása veszélyezteti az állam érdekeit.[7]

Ugyan létezett egy „Hivatalos Kiutazásokat Felülvizsgáló Bizottság”, amelynél az útlevélkérelem elutasítása miatt lehetett fellebbezni, de nincs adatunk arról, hogy ez mint jogorvoslati fórum valóban működött-e vagy csak formális testület volt.[8] Ennek a bizottságnak elnöke Kiss Károly – az (Ideiglenes) Intéző Bizottság, később a PB, majd a KB Titkárság tagja – volt. A bizottságot a küldő szerv vezetője, a BM Politikai Nyomozó Főosztályának kiküldöttje és a BM Útlevél Osztályának a vezetője alkották. A minisztériumoknak, országos hatáskörű szerveknek „tájékoztató jelleggel” negyedéves, illetve féléves kiutazási terveket is kellett készíteniük a BM Útlevél Osztály számára.[9] 1957 áprilisában ugyan felmerült, hogy ezt a bizottságot megszüntetik – kormányhatározat is született erről – de az Intéző Bizottság végül úgy döntött, hogy a kérdés végleges rendezéséig ennek a testületnek működnie kell.[10]

A minisztertanács újabb határozatában a jogellenesen külföldre távozott személyek hazatérésének megkönnyítése – egyúttal saját legitimitásának, elfogadottságának növelése – érdekében büntetlenséget ígért mindazok számára, akik a forradalom alatt hagyták el az országot és március végéig hazatérési szándékukat jelezték valamely külképviseleténél.[11] Azok számára azonban, akik határidőn túl jelentkeztek, a fenti rendelet már szigorúbb elbírálást helyezett kilátásba. Az ilyen kérelmek felülvizsgálatára a belügyminiszter felállított egy bizottságot, amelynek a vezetője a Politikai Nyomozó Főosztály Belső Reakció Elhárítás osztályának a vezetője, tagjai a kémelhárítás és a hírszerzés, valamint a BM Útlevél Osztály megbízottai voltak. A visszatelepülők ellenőrzését a különböző állambiztonsági nyilvántartásokban az ORFK egyik osztálya és a Politikai Nyilvántartó Osztály végezte.[12]

1956 júliusa előtt a Magyarországon állandó, vagy ideiglenes jelleggel tartózkodó külföldi állampolgároknak ún. bejelentő lapot kell kitölteni. Mivel ez sok adminisztrációval járt, ezért ezt 1956 nyarán megszüntették és ezután a külképviseleteknél egy ún. tartózkodási engedélyt kaptak a beutazni kívánó külföldiek (szocialista és nyugati országok lakosai egyaránt), ami egyúttal a beutazásra való jelentkezésre és az ország területén való tartózkodásra is feljogosított. Tatai József rendőr őrnagy, a BM Külföldieket Ellenőrző Országos Központi Hivatal (KEOKH) Útlevél Osztályának[13] a vezetője viszont az 1956 nyara előtti rendszer visszaállítását szorgalmazta. Jelentésében ezt azzal indokolta, hogy a forradalom alatt sok külföldi állampolgár vett részt az „eseményekben”, akiknek a megtalálása a bejelentési rendszer megszüntetése miatt nagy nehézségeket okozott. Ezért a bejelentő-lapos rendszert 1958 januárjában visszaállították.[14]

A kormány a jogellenesen külföldre távozott és közkegyelemben nem részesíthető személyek hazatérését is – természetesen szigorú megszorítások között – elő kívánta segíteni, ezért a belügy,- a külügy,- a honvédelmi- és az igazságügy miniszter, valamint a Legfőbb Ügyész közös utasításában együttesen szabályozta a kérdést. Ennek értelmében – egy a Belügyminisztérium által lefolytatott vizsgálat után – csak akkor volt engedélyezhető a kérelmező hazatérése, ha az nem veszélyeztette az állam biztonságát, illetve nem sértett államérdeket. Amennyiben a Belügyminisztérium engedélyezte az illető hazatérését, a külképviselet egy erre a célra rendszeresített igazolvánnyal látta el a kérelmezőt, és egyúttal felhívta a figyelmét, hogy a hazatérés jóváhagyása nem jelent egyúttal kegyelmet is, tehát Magyarországon a hazatérése után vállalnia kell a korábban elkövetett bűncselekményéért a büntetőjogi felelősséget. Így az igazolvánnyal hazatért személyt, amennyiben Magyarországon vagy külföldön jelentős (a rendelkezés nem részletezte, melyek ezek) bűncselekményt követett el, előzetes letartóztatásba kellett helyezni és ellene a büntetőeljárást meg kellett indítani. Mentesült az előzetes letartóztatás alól az, aki a tiltott határátlépésen kívül más bűncselekményt nem követett el, különösen ha az illető büntetlen előéletű munkás, paraszt, vagy értelmiségi származású volt.[15]

Biszku Béla belügyminiszter „házon belül” is rendezni kívánta az útlevélkiadás gyakorlatát. Egy 1959. februári belügyminiszteri utasításban[16] az operatív célból kiadott útlevelek szabályozását rendelte el. Az utasítás indoklásként megemlítette, hogy a BM Útlevél Osztályától egyre több esetben kértek minisztériumi beosztottak – operatív érdekekre hivatkozva – polgári személyek részére útlevelet, mely visszaélésekre adott alkalmat.[17] Ezért az utasítás hatályba lépését követően a BM Útlevél Osztálya operatív (szolgálati) érdekből útlevelet csak a miniszter utasítására, a miniszterhelyettesek és a Politikai Nyomozó Főosztály vezetője és helyetteseik jóváhagyásával a kémelhárítás, a hírszerzés, a közlekedési, és a belső reakció elhárítás vezetői, valamint a Határőrség parancsnoka kérelmére adhatott ki. A belügyi dolgozók nem hivatalos célból szocialista országba történő útlevélkérelmét a minisztérium központi főosztályai, önálló osztályai vezetői, az országos parancsnokok és a megyei (budapesti) parancsnokai engedélyezhették, s a kérelmeket a BM Titkársághoz kellett felterjeszteni, mert a BM Útlevél Osztály az utasítás hatályba lépése után útlevéligénylést közvetlenül beosztottaktól már nem fogadhatott el. A tőkés országokba, illetve a Jugoszláviába irányuló kiutazási kérelmeket – amennyiben az illetékes miniszterhelyettes vagy a PNYF vezetője azt javasolta – a belügyminiszterhez kellett jóváhagyásra felterjeszteni.[18]

Alig egy hónappal később a nyugati országokba történő ki, illetve az onnan beérkező utazók megfigyelésének, ellenőrzésének szabályozására is sor került. A belügyminiszteri parancs indoklása szerint a szocialista Magyarország „konszolidálódásra törekvő politikája” következtében egyre több kapitalista állampolgár látogatott hazánkba, ami az „imperialista hírszerzőszervek” fokozódó aktivitásával párosult. Ezt kivédendő, illetve a hírszerzés számára az így megnyíló lehetőségek minél teljesebb kihasználása érdekében a miniszteri parancs kilenc pontban szabályozta az elhárítási és a hírszerzési feladatokat. Ennek értelmében a beutazókkal kapcsolatos minden operatív akciót (őrizetbe vétel, beszervezés) csak a kémelhárítás vezetőjének előzetes egyetértésével lehetett végrehajtani, illetve tájékoztatni kellett őt minden hálózati intézkedésről. Amennyiben a külföldi állampolgár állambiztonsági szempontból „érzékeny” területre kívánt beutazni, a kérelem elbírálásáért, illetve az illető megfelelő ellenőrzésével az illetékes operatív osztály vezetője volt megbízva. Így például a II/1. Osztály (katonai elhárítás) volt a felelős a Honvéd Sport Klubhoz érkező nem szocialista állampolgárok, valamint a klub csapatainak külföldi szereplése esetén az elhárítás biztosításáért. Nagyobb sportrendezvények alkalmával a nyugati sportolók, edzők, szervezők megfigyelését a kémelhárítás és a II/5. (Belső Reakció Elhárító) Osztály közösen végezte. A II/4. (Közlekedési Elhárító) Osztály a közlekedési objektumok (vasúti szerelvények, hajók, pályaudvarok) rendszeres, titkos és nyílt átkutatását szervezte, elrejtett kémutasítások, ellenséges propagandaanyagok és csempészáruk felderítése céljából. Az országon keresztül utazó nem szocialista állampolgárságú hajósok, vasutasok között is hálózatot kellett létesíteni. A tőkés országok légiforgalmi társaságai magyarországi kirendeltségeinél az elhárítást szintén a kémelhárítás szervezte meg, hasonlóan a külföldi követségeknél alkalmazott módon.[19]

Nemcsak az operatív feladatot ellátó központi osztályok, de a budapesti és a megyei politikai nyomozó osztályok vezetői is felelősek voltak az általuk védett területre hivatalosan beutazó nem szocialista állampolgárságú (rokon)látogatók ellenőrzéséért és az elhárítás megszervezéséért. Amikor a tőkés országból érkező állampolgárok beutazási kérelmet kértek, és amikor ténylegesen átlépték a határt, vagy az átutazó vízumban meghatározott időpontig nem hagyták el az országot, akkor a Határőrség Parancsnoka és a Hírosztály Vezetője jelezte azt a BM KEOKH és a BM Útlevél Osztály felé, mely értesítette az illetékes operatív osztályt. A belügyminiszteri parancs azt is felsorolta, hogy hol, mely intézményekben kellett állandó jellegű operatív hálózatot kiépíteni. Ezek a minisztériumok külügyi, illetve protokoll osztályai, az IBUSZ, a Kultúrkapcsolatok Intézete, a Magyar Testnevelési és Sporthivatal (MTSH) Külügyi Osztálya,[20] a Központi Műsoriroda, a Magyar Vadkereskedelemi Szövetkezeti Vállalat (MAVAD), a Duna-Bizottság, a megyei idegenforgalmi hivatalok, a kijelölt szállodák voltak, tehát minden – a külföldiekkel érintkező – szerv külügyi részlege szóba jött, valamint a különböző „társadalmi szervezetek” (SZOT, KISZ, Béketanács) külügyi osztályai is. (Feltehetően ezt az állandó jellegű operatív hálózatot váltották fel 1961-től a minisztériumokban és az országos főhatóságoknál a Nemzetközi Kapcsolatok Osztályaira telepített szt-állományú[21] vezetők és beosztottak.) A parancs mellékletében, a végrehajtási utasításban részletesen szabályozták az elhárítási, biztosítási feladatokat. Ennek értelmében a hivatalosan, ideiglenes jelleggel Magyarországon tartózkodó nyugati állampolgárok tárgyalásain minden esetben hálózati személynek is jelen kellett lenni és a hivatalos program végeztével a külföldi vendéget – ellenőrzés céljából – „kalauzolni” kellett. A kísérő, illetve a tolmács is hálózati személy volt, illetve a szálláson, a (kapitalista állampolgárok fogadására kijelölt) szállodákban „szálloda titkár” minőségben operatív tisztet kellett alkalmazni. Amennyiben gépkocsit igényelt – az IBUSZ fedésével létrehozott gépkocsiparkból – azt beszervezett sofőrrel bocsátották a külföldi állampolgár rendelkezésére. Az elhárítás és a hírszerzés még a vadászatokon is jelen volt, de gyakran nemcsak a vadász mellé kísérőnek kijelölt személy volt ügynök, hanem még a vadőrök is. A kémelhárítási, hírszerzési feladatok ellátása mellett – a fenti szervekbe telepített hálózati személyek – tippkutatást is végeztek, azaz beszervezésre alkalmas kapitalista állampolgárok felderítésével is foglalkoztak.[22]

Amikor magyar állampolgárok kértek tőkés országba kiutazási kérelmet, azt is az operatív terület szerint illetékes osztály vezetője bírálta el. Érdemes megjegyezni, hogy a Szovjetunióba, illetve később az NDK-ba történő kiutazás is a tőkés országokéhoz hasonló szigorú elbírálás alá esett és a véleményezést 48 órán belül kellett elkészíteni. Vitás esetekben a PNYF vezetője döntött. Alapelv volt, hogy kompromittált személy nem utazhatott ki, illetve az is, hogy nagyobb csoportok kiutazását hálózati személyekkel biztosította a szerv, akiket a kémelhárító osztály irányított.[23] Amennyiben az operatív hálózati egyik tagja utazott kapitalista országba, úgy neki az általános hírszerző és elhárítási feladatokat is – mintegy magától értető módon – el kellett látnia, függetlenül attól, hogy turista úton volt, vagy valamilyen konkrét feladattal megbízva hagyta el az országot. Ha az illető nem volt hálózati személy, de a szerv alkalmasnak és megbízhatónak találta, úgy az alábbiak megfigyelésére hívták fel a figyelmét: milyen különleges elhárító jellegű intézkedéseket észlelt (lefigyelés, csomagok titkos átkutatása, telefon vagy levélellenőrzés, a vele kapcsolatba lépett nyugati állampolgárok utólagos kihallgatása, igazoltatás, egyéb provokációk), volt-e olyan személy, aki hírszerzésre, „disszidálásra”, megvesztegetésre nyílt, vagy burkolt ajánlatot tett neki, illetve milyen emigráns magyarokkal, jelentősebb személyekkel ismerkedett meg? A hivatalosan kiutazó személyeknek a hivatali vezetőjük felé emlékeztetőben kellett beszámolniuk tapasztalataikról, míg a nem hivatalos úton lévőket, akik rokonlátogatás miatt vagy turistaként látogattak el egy-egy kapitalista országba, a hazatérésük után „megfelelő formában és körülmények között” – a katonai, politikai, gazdasági és elhárítási adatok megszerzése céljából – ki kellett kérdezni. Amennyiben valamelyik szocialista országba olyan személy kívánt kiutazni, akiről feltételezhető volt, hogy ellenségesen fog viselkedni, úgy erről az illetékes ország állambiztonsági szervét értesíteni kellett.[24]

A szocialista országok állambiztonsági szerveivel való kapcsolattartásra – így a fent említett együttműködésre is – a magyar belügyi vezetés 1960-ban egy új szervezeti formát alakított ki. A Belügyminisztériumban – 1956 nyarán, előbb mint referatúra, később, mint csoport aztán önálló osztály – is megalakult a Nemzetközi Kapcsolatok Osztálya, amelynek fő feladata az együttműködő szocialista országok állambiztonsági szerveivel való kapcsolattartás volt.[25] A magyar politikai rendőrség a nyugati hírszerző szervek „aknamunkájának” felderítésére és megakadályozására, a magyar állambiztonsági szervek titkos, operatív akcióinak a fogadó ország állambiztonsági szerveivel való koordinálására, a „kölcsönös segítségnyújtásra” a többi szocialista országban kémelhárító rezidentúrákat hozott létre. Ezek a szervezetek a Belügyminisztériumhoz tartóztak, vezetőik szt-tisztek voltak. A fedőszerv, illetve fedőpozíció általában valamilyen külügyi, vagy külkereskedelmi beosztás volt, míg operatív munkájukért a kémelhárítás vezetőjének voltak alárendelve. A rezidentúrák szerteágazó feladatai között az is szerepelt, hogy a magyar állampolgárokat – még a kémelhárítás által Magyarországon készített előzetes ellenőrzés adatai alapján – „megvédjék” a harmadik (tőkés) ország hírszerző szerveitől, azok beszervezési kísérleteitől.[26]

Az utazások részleges liberalizálása

A Kohó- és Gépipari Minisztérium (KGM) Iparpolitikai Főosztályának főmérnökét, Aradi Istvánt Bécsben, 1959 márciusában a BND nyugatnémet hírszerző szerv,[27] kémkedésre beszervezte. Aradi útlevélkérelmét nem utasították el, megbízhatónak tartották, hiszen 1956 előtt párttitkár, sőt egyes iratok tanúsága szerint korábban az államvédelmi szervek beszervezett ügynöke is volt.[28] Miután az állambiztonság szinte a legelső pillanattól kezdve tudott Aradi szándékáról, a kémelhárítás és az ipari szabotázs elhárító osztály a saját céljainak megfelelően tudta irányítani az ügyet, amit lelkiismeretes ügybuzgósággal dokumentált is.[29]

Aradi lebukását követően a Politikai Bizottság 1961. januári határozati javaslatában, mely az idegenforgalom növekedésének nyomán aktivizálódott nyugati hírszerzőszervek elleni elhárító munkára hívta fel a figyelmet, név szerint is megemlítették az „imperialista kém ügyét”, ezzel is indokolva a határozat meghozatalának szükségességét.[30] De vajon miért váltott ki az Aradi-féle kémkedési ügy ekkora figyelmet? Feltehetőleg azért, mert – Aradi korai lebukásának köszönhetően – a kémügyön az állambiztonság rendkívül jól be tudta mutatni az „imperialista” hírszerző szervek hazánk elleni „gátlástalan” tevékenységét, és egyúttal a saját szerepét is kellően ki tudta hangsúlyozni annak felgöngyölítésében. Viszont Aradi személyével nem lehetett példát statuálni, nem volt 56-os „ellenforradalmi” múltja, nem volt osztályidegen származású, így – azon kívül, hogy a magyarországi, illetve a nyugatnémet kapcsolatait akarhatták felderíteni – kérdés, hogy vajon mi motiválhatta a magyar elhárítást, hiszen nemcsak hagyták, de gyakorlatilag elősegítették, hogy egyszeri „botlásból” egy több hónapon keresztül húzódó kémügy kerekedjék ki. Az sem zárható ki, hogy az állambiztonság ezzel az általa felfújt kémüggyel azt próbálta a pártvezetés felé „üzenni”, hogy a nyugati országokba történő kiutazás engedélyezésének részleges liberalizálása milyen súlyos veszélyekkel járhat.

A kádári vezetés számára az ötvenes-hatvanas évek fordulóján a gazdasági kapcsolatok élénkítéséhez, a külkereskedelem beindításához, valamint az 1956 utáni megtorlások után nyugaton rögzült magyarországi kép javításához elengedhetetlen volt a hivatalos és a magánjellegű (turista) kiutazásokra vonatkozó szabályok enyhítése. A magyarországi pártvezetés a megtorlásokat követő nemzetközi elszigeteltségből minél előbb megpróbált „kitörni”, de nem csak az államközi, diplomáciai kapcsolatokat, hanem a nemzetközi érintkezések egyéb, alsóbb szintjeit is normalizálni kívánta. Így a Magyarország elleni „hidegháborús propaganda” hatásának csökkentése érdekében a politikai vezetés nem ellenezte, hanem inkább támogatta a kapitalista (és szocialista) országokból érkező turistaforgalom növekedését, abban bízva, hogy többségük pozitív tapasztalatokat szerezve tér vissza hazájába. Ennek a „nemzetközi kapcsolatok fejlesztésére irányuló politikának” eredményeképpen 1960-ra a nyugati országok viszonylatában is megsokszorozódott a magyarországi hivatalos és magán (turista) beutazások száma, megnőtt az idegenforgalom jelentősége.

Ezért – és az előzőekben ismertetett állambiztonsági intézkedések eredményesebb végrehajtása érdekében – a BM Útlevél Osztálya javaslatot készített az útlevél és vízumkiadás módosítására. Az előterjesztés PB-vitája során Marosán György többször sérelmezte, hogy gyakran a Belügyminisztériummal „takaróznak” állami vezetők, amikor egy-egy személy külföldi kiutazását megakadályozták. A felelősségnek a belügyre való áthárítása – véleménye szerint – gyakorlattá vált.[31] Ezért a PB határozati javaslata szerint a későbbiekben a hivatalos kiutazásokat ugyan a Belügyminisztérium szerveinek kellett engedélyezniük a különböző tárcák, illetve az országos hatáskörű szervek, főhatóságok vezetői ajánlása alapján, de a kiutazó személyek megbízhatóságáért elsősorban a javaslatot tevő szervek vezetői voltak felelősek.[32] Magánkezdeményezésű tanulmányút (konferencia, szakmai gyakorlat) esetében a BM Útlevél Osztály csak abban az esetben adhatott ki útlevelet, ha az illetékes szakminiszter írásbeli javaslatában támogatta azt. (Az utazáshoz és a külföldi tartózkodáshoz szükséges devizáról a meghívó félnek kellett gondoskodnia.) A javaslattevő szerv vezetője és a Belügyminisztérium közötti véleményeltérés esetén – a kiutazást felterjesztő felelősségére – ugyan kiutazhatott az illető, kivéve persze akkor, ha az utazás az állam biztonságát súlyosan veszélyeztette volna. Ugyanakkor létrehoztak egy ún. Fellebbezési Bizottságot az elutasítások másodfokú felülvizsgálatára.[33] Amennyiben a bizottság a kérelmet másodfokon is elutasította, ennek indoklását – a konspiráció betartása mellett (hivatkozhattak egyes kapitalista országok Magyarországgal szembeni vízumpolitikájára, vagy a külföldön élő rokonok esetleges ellenséges magatartására, a devizakeret kimerülésére, stb.) – közölni kellett a kérelmezővel és a javaslatot tevő szerv vezetőjével.[34]

A nyugati országok állampolgárainak beutazásakor, akár hivatalos keretek között, tehát a magyar minisztériumok, főhatóságok meghívására érkeztek Magyarországra, akár magáncélból látogattak hazánkba, a kérelmeiket a KEOKH intézte. A hivatalos beutazók tartózkodási engedélyének kiadását a KEOKH-tól a szakminisztériumok kérhették, míg a magáncéllal beutazókat a KEOKH minden esetben a központi nyilvántartóban ellenőrizte, de szükség esetén kikérte az illetékes operatív osztály véleményét is.[35] Amennyiben aggályos körülmény merült fel (például a külföldi állampolgár Magyarországon élő hozzátartozójával kapcsolatban), úgy újabb információkat szereztek be. A beutazók 24 órán belül kötelesek voltak a KEOKH-nál jelentkezni, ahol megkapták a tartózkodási engedélyt. Turista beutazásokat az IBUSZ és egyes külföldi utazási irodák szervezése alapján engedélyeztek. A külföldi utazási irodák a kérelmeket az IBUSZ-hoz továbbították, az pedig a KEOKH-hoz, ahol a kérelmeket felülvizsgálták, és amennyiben úgy ítélték meg, további ellenőrzéseket végztek, és tájékoztatás céljából minden egyes beutazóról értesítést küldtek az illetékes operatív osztálynak.[36]

A fenti PB-jelentés ugyanakkor megállapította, hogy az idegenforgalom növekedésével együtt az ellenséges aknamunka és propaganda is egyre aktívabb lett, viszont belügyi szervek – elsősorban a kémelhárítás – nem volt felkészülve sem technikailag, sem szervezetileg a megnövekedett utasforgalom ellenőrzésére. Biszku Béla véleménye az volt, hogy a legális „csatornákon”, útlevéllel beutazó kapitalista állampolgárok (adott esetben hírszerzők) számának növekedésével párhuzamosan, várhatóan csökkeni fog a zöldhatáron, aknazáron keresztül behatolók száma, ezért az ellenőrzés már nem csak és kizárólag a rendvédelmi, fegyveres testületek feladata, hanem az állami, párt és társadalmi szerveké is. „A mi elképzelésünk az, hogy részben társadalmi ellenőrzéssel és segítéssel, részben állami vonalon, részben a KISZ segítségével a biztonság növelése érdekében segítséget kérnénk. El kell érni, hogy ahol egyesek a Magyar Népköztársaság ellen akarnak dolgozni, ott ne csak a belügyi szervek figyeljenek fel erre.” – fogalmazott a belügyminiszter.[37]

Azonban hiába hozott a PB erre vonatkozó határozatot 1960-ban, az egyik legnagyobb probléma továbbra is az volt, hogy az állami és egyéb intézményekben az utazások intézése nem volt egységesen szabályozva, azaz nem volt tisztázva, hogy ki dönthet a kiutazó személyekről, illetve hogy a külföldi állampolgárok kísérése, megbízható tolmácsokkal való „ellátása” kinek a feladata, illetve kinek a felelőssége. Ezért a PB 1961. február 7-i ülésén megtárgyalta a KB Adminisztratív Osztálya által készített javaslatot, mely az állami intézményekben történő ellenőrzés megjavításával, az idegenforgalom növekedésével kialakult új helyzetre kívánt (állambiztonsági) választ adni. A testület határozatában – a belügyminiszter és a BM feladatainak meghatározása mellett – az állami intézményekben „külföldi kapcsolatok osztályai” létrehozását határozta el. Ezek feladata a határozat szerint, a hivatalos útlevél és vízumügyek intézése, a nemzetközi értekezletek szervezése, a nyugati országokból visszaérkezett magyar állampolgárok beszámoltatása lett. A külföldi kapcsolatok osztályait a minisztériumokban és a főhatóságokban hozták létre, ahol nemcsak a hivatalos kiküldetéssel kiutazó, vagy érkező személyeket vizsgálták, hanem a magánjellegű, turista, vagy a rokonlátogatások során történő be- és kiutazások ellenőrzését is végezték. A PB-határozat azt is szabályozta, hogy a különlegesen fontos üzemekbe, az atomenergiával és elektronikával, híradástechnikával és kohászattal kapcsolatos kutató intézetekbe, a Kohó- és Gépipari Minisztérium B (hadiipari) részlegéhez tartozó (ún. KGM/B) vállalatokba, a nagyobb ipari kombinátokba, illetve a nyugati exportra dolgozó vállalatokba milyen körülmények között látogathatnak külföldi állampolgárok. A katonai szempontból legfontosabb objektumok közvetlen környékét lezárták a külföldiek elől és a turistaként vagy rokonlátogatóként beutazó nyugati állampolgárok csak a vízumjaikban – előre egyeztetett és – engedélyezett városokban, járásokban tehettek látogatást.[38]

A BM II/6. (Ipari Elhárító) Osztály a fenti PB határozatra hivatkozva a különösen fontos üzemek nyugati állampolgárok által történő látogatásának szabályozására tett javaslatot.[39] Ugyan a Forradalmi Munkás-Paraszt Kormány 1957. januári határozatában már szabályozta ezt a kérdést – melynek a leglényegesebb eleme az volt, hogy a nyugatiak üzemlátogatásainak engedélyezését az illetékes minisztériumok vezetőinek írásban kellett jóváhagyniuk – de az egyes minisztériumi szervek különböző gyakorlatot folytattak.[40] Egy augusztusi jelentés szerint az általános gyakorlat az volt, hogy a látogatási engedélyeket a külföldi látogatók az utolsó pillanatban kérték ki, amikor már semmiféle lehetősége nem volt a minisztériumnak a kérés jogosságának ellenőrzésére, mert legtöbbször a vendég már az épület kapujában „toporgott”.[41] De nem csak az illetékes minisztérium, hanem az Ipari Elhárító Osztály is általában későn értesült a nyugati állampolgárok látogatásáról. Az a helyzet alakult ki, hogy a Belügyminisztérium operatív tisztjei csak a saját hivatalos kapcsolataikon és a hálózatokon keresztül szereztek tudomást a tervezett beutazásokról, holott – állapította meg a jelentés – bizonyos állami szervek (Külkereskedelmi Minisztérium, Külügyminisztérium, KEOKH, BM Útlevél Osztálya) már előbb értesültek a látogatásról, azonban erről tőlük általában semmiféle jelzés nem érkezett.[42] Az sem volt következetesen szabályozva, hogy bizonyos gyárakban, üzemekben és kutató intézetekben hol és mit lehetett megmutatni egy tőkés országból érkezett látogatónak. Ráadásul a hadiipari termékek gyártása együtt folyt a polgári termeléssel, az export gyártmányok készítésével, és általában a kísérleti kutatómunka és az exportra készülő termékek gyártása is „összekeveredett” a hadiipari termeléssel.[43] A tolmácsok „eligazítása” sem volt megfelelő, ráadásul sem a minisztériumoknál, sem a vállalatoknál nem rendelkeztek megfelelő számú, politikailag megbízható tolmáccsal, és ezért azok ellenőrizhetetlenül beszélhettek mindenfélét akár az üzem vezetőjének, vagy éppen a vállalat operatív tisztjének a jelenlétében is államtitkokat – állapították meg.[44]

Az ilyen problémák miatt a Belügyminisztérium az alábbiak szerint szabályozta a kérdést. Minden esetben csak az illetékes minisztérium – illetve a pár hónappal később ténylegesen felállított – Nemzetközi Kapcsolatok Osztálya (NKO) vezetője adhatta ki a nyugati állampolgárok részére az üzemlátogatási engedélyt, melyet előtte a miniszter bírált el, és amelyet a látogatást megelőzően legalább 48 órával előbb meg kellett kérni. Egyebekben minden kérdést az NKO-k intéztek, ők ellenőriztették – a kémelhárítás és az ipari elhárító osztályok hálózati és egyéb operatív lehetőségein, valamint a tolmácsokon és a kísérőkön keresztül – a külföldieket is. Amennyiben tehát az NKO kiadta a látogatási engedélyt, ezzel egy időben értesítette a Belügyminisztérium illetékes osztályait is. Továbbá az egyes minisztériumoknak össze kellett állítaniuk azoknak az „objektumoknak” a listáját, melyet a nyugati állampolgárok egyáltalán nem látogathattak.[45] A nyugati állampolgárok által felkereshető vállalatok jegyzékét is össze kellett állítani, de szigorúan meg kellett határozni azokat a részlegeket, amelyeket nem lehetett megmutatni. Az érintett vállalat vezetője ezeket a nyilvántartásokat – miután egyeztetett az üzemi pártbizottság titkárával – jóváhagyásra az illetékes szakminiszternek terjesztett fel, amit aztán későbbiekben az NKO kezelt.[46]

A Nemzetközi Kapcsolatok Osztályai

Biszku Béla belügyminiszter és Szarka Károly külügyminiszter-helyettes 1961 márciusában közös előterjesztéssel fordult a PB-hez. Egy felhívás kibocsátására tettek javaslatot, mely a kádári konszolidáció egyik fontos lépéseként a külföldön élő – elsősorban a forradalom leverését követően elmenekült – magyarok állampolgárságának rendezését célozta.[47] A nyugati országokban élők nyilvántartásba vétele – az egyértelmű külpolitikai célokon túl, vagyis hazánk kedvezőbb nyugati megítélése, a nyugati magyar emigráció bomlasztása, a szocialista Magyarországhoz lojális rétegek leválasztása – a politikai rendőrség számára a kémelhárítási, hírszerzési lehetőségek bővülését is jelentette.[48]

A várhatóan rohamosan növekvő nyugati beutazások, illetve az esetleges visszatelepülések „kezelésére”, valamint az 1961-es PB-határozatban foglaltak megvalósítására Pap János belügyminiszter októberi előterjesztésében az egyes minisztériumokban és főhatóságokban létrehozandó Nemzetközi Kapcsolatok Osztályai megszervezésére tett javaslatot,[49] amelyek a kormány 1961. novemberi határozatával állított fel. Az új szerveknek a feladatuk lett az érintett tárca utaztatási tervének elkészítése, annak a betartatása, a tolmács-szolgálat megszervezése, az útlevél- és vízum, illetve a protokoll ügyek intézése, a minisztérium, illetve a felügyelete alá tartozó intézményekben a külföldiek látogatásainak szabályozása. Ilyen osztályokat hoztak létre a Kohó- és Gépipari, a Nehézipari, a Közlekedés- és Postaügyi, a Könnyűipari Minisztériumban, a Művelődésügyi Minisztériumban, a Pénzügyminisztériumban, a Földművelődésügyi Minisztériumban, valamint a Magyar Tudományos Akadémián, az MTSH-nál, a Műszaki- és Természettudományi Egyesületek Szövetségénél (MTESZ) is.[50]

1962 októberében az MSZMP KB Titkársága – a KAO és Pap János belügyminiszter javaslatára – határozatot hozott, hogy a „törvénysértések, valamint a frakciós tevékenység miatt a pártból kizárt, illetve a belügyi és igazságügyi szervektől elhelyezett személyek” az elkövetkező két évben ne kaphassanak nyugati országokba szóló útlevelet. Az indoklásban kitértek arra, hogy ezek a személyek esetleg a disszidálástól sem riadnak majd vissza, ami jelentős károkat okozhat a magyar kémelhárításnak, hiszen az „elbocsátott légió” tagjai jól ismerik a koncepciós ügyeket, a Belügyminisztérium szervezetét, tevékenységét, módszereit és ezért a nyugati imperialista hírszerző szervek érdeklődésére mindenképpen számítani lehet. (A határozat nem vonatkozott azokra, akik már legalább két éve elkerültek a szervektől, és a munkájuk során kapitalista országokba utaznak és egyébként magatartásuk ellen kifogás nem merült fel.)[51]

A megfelelő „káderek” hiánya és egyes szervek vezetőinek vonakodása megnehezítette ugyan az NKO-k megszervezését, de 1962 augusztusáig – a Könnyűipari és a Földművelődésügyi Minisztérium kivételével – a fenti intézményekben megalakultak ezek az osztályok.[52] A Könnyűipari Minisztériumban a miniszter és a belügyminiszter megbeszélése alapján nem került sor az NKO felállítására, míg a Földművelésügyi Minisztériumban az NKO élére kinevezett vezetőt Moszkvába a KGST-hez helyezték, az utódjával a Belügyminisztérium ekkor még nem vette fel a kapcsolatot. Az öt minisztériumba és a három főhatósághoz ekkor összesen nyolc szt-tisztet helyeztek. Hárman osztályvezetői beosztásban a szerv vezetőjéhez, illetve a helyettese alá, egy „elvtárs” a Munkaügyi Minisztériumban osztályvezetőként a főosztályvezetőhöz, egy szt-tiszt a Pénzügyminisztériumban a titkársághoz került, mint csoportvezető, és hárman osztályvezető-helyettesként dolgoztak a Kohó- és Gépipari, valamint a Közlekedés- és Postaügyi Minisztériumban, illetve a Műszaki és Természettudományi Szövetségben. Többen azért nem kerültek magasabb pozícióba, mert egyes szervek vezetői ragaszkodtak a saját munkatársaikhoz, akiket azonban a Belügyminisztérium nem tudott szt-állományba venni. (Úgy tűnik a belügy, illetve az állambiztonság nem rendelkezett minden esetben a legjobb érdekérvényesítő képességgel.) A nyolc szt-tiszt közül hatan már régóta a Belügyminisztérium különböző pozícióiban dolgoztak és csak ketten lettek – már mint NKO vezetők – szt-állományba véve. A Művelődésügyi Minisztériumban ún. „Tolmács csoport” alakult, ahol ketten voltak szigorúan titkos minősítésű operatív tisztek.[53]

Az újonnan létrehozott osztályok lényegére utal az MTSH-ban az NKO felállításakor kialakult helyzet.[54] A Belső Reakció Elhárító Osztály az MTSH (ekkor még) Külügyi Osztálya működését elemezte, s bírálta az osztály beosztottainak „kettősségét”, a „szak” előadók és a „nemzetközi szakértők” (operatív állomány) ellentétét, amit egy két nappal későbbi újabb jelentés is megerősített. Ekkor már szóba került, hogy a később NKO-ra átkeresztelendő osztály élére operatív állományú tiszt fog kerülni, amit az MTSH vezetője, Hegyi Gyula nem kifogásolt. Miután azonban az akkori osztályvezető, Becz Imre a pártközpontból lett a Külügyi Osztály élére kinevezve, pillanatnyi zavar keletkezett, hogy ki lesz az új osztály vezetője. Azonban leváltás helyett a Belső Reakció Elhárító Osztály javaslata értelmében Becz Imre szt-állományba került, alapvető operatív kiképzésben részesült és – bár egy idegen nyelvet sem beszélt – maradt osztályvezető.[55]

A frissen megalakult NKO-k egyik fő feladata a be- és kiutazók ellenőrzése, nyilvántartásuk megszervezése volt, emellett biztosították és ellenőrizték a különböző nemzetközi rendezvényeket. Biztosították az operatív szervek ügynökei kiutazásához a fedést, vagy pedig a „baráti” állambiztonsági szervek kérésére megszervezték az illető célszemély magyarországi ellenőrzését is. A Belügyminisztériumban az ún. központi csoportnál négy operatív tiszt foglalkozott a 14 minisztériumi és főhatósági NKO munkájával, de nem tudjuk, hogy ez a csoport azonos-e a BM II. (Politikai Nyomozó) Főosztálya Értékelő- és Nemzetközi Kapcsolatok Alosztályán belül létrejött „nemzetközi kapcsolatok csoportjával” – mely a többi szocialista országgal való állambiztonsági kapcsolatokat szervezte – vagy egy másikról van szó. Egy főcsoportfőnök-helyettesi jelentés hiányosságként állapította meg, hogy az szt-állomány tevékenységében túlteng az adminisztrációs, hivatali jellegű munka, ugyanakkor gyakori részükről a hatáskör túllépés, mivel az NKO-k ügyrendjei nem határozták meg pontosan az szt-állomány hivatali beosztását, nem tisztázták egyértelműen a felelősségi köröket. Többször előfordult, hogy különböző – külföldiekkel kapcsolatos – programokról egyszerűen „lemaradt” az szt-állományú beosztott, mert az NKO nem értesítette őt. A jelentés meghatározta a teendőket is, új ügyrendet írt elő a nemzetközi kapcsolatok osztályai számára, valamint miniszterhelyettesi parancsban kívánta szabályozni az osztályok és a csoportfőnökségek közti munka koordinálását.[56]

A BM Kollégiuma 1963 elején megtárgyalta az NKO-k helyzetét, eddigi tevékenységét és határozatot hozott azok további munkájával kapcsolatban. A vitán többször felmerült, hogy több minisztérium és főhatóság nem egyeztetett a Belügyminisztériummal az ügyrendjük kiadása során, s ráadásul ezekben az ügykörleírásokban a minisztériumok többsége megpróbálta „kikerülni” az operatív szervek beavatkozási lehetőségét. Pap János belügyminiszter ezt a nagyfokú „idegenkedést” a indulatos szavakkal bírálta: „Kicsit szenvedélyesebben kell erre a munkára ráhajtani. […] határozottabban, keményebben kell képviselni az állam és nem a Belügyminisztérium érdekeit. Egy politikai bizottsági határozattal szemben nem vonakodhatnak az állami szervek. Saját biztonságukról van szó és az egész dolgozó nép ügyéről van szó. Ezt meg kell mondani, mint kommunista a kommunistának.” A kollégiumi határozat elrendelte, hogy a minisztériumokban új ügyrendeket kell készíteni, valamint miniszterhelyettesi parancsban szabályozni kell az NKO-k és a csoportfőnökségek között koordinációt.[57]

Még ebben az évben szabályozták az NKO-k fedése alatt dolgozó szt-állomány munkájának irányítását. Az NKO kettős alárendeltségű szerv volt. Szervezetét, hatáskörét, hivatali feladatait a kémelhárítás vezetőjével egyeztetett és az illetékes miniszter, vagy a főhatóság vezetője által jóváhagyott ügyrend határozta meg. Az állambiztonsági munka megszervezését és végrehajtását, az operatív érdekek érvényre juttatását „szigorúan titkos” állományú belügyi tiszt biztosította. Hivatali munkájáért közvetlenül az illetékes miniszternek (helyettesének) vagy a főhatóság vezetőjének volt felelős, míg a szocialista Magyarország biztonsága érdekében tett operatív intézkedéseiről a kémelhárítás parancsnokának számolt be. Ez utóbbit – az NKO fedése alatt végzett operatív munkát – a III/II-6. Osztály vezetőjének irányítása alapján volt köteles megszervezni. Ennek az osztálynak a tevékenységi körébe tartozott a hadiipar, a közlekedés, a hírközlés, illetve a minisztériumok és főhatóságok preventív védelmének az ellátása. Az szt-tisztek elsődleges feladata pedig a kiutazó magyar állampolgárok védelme, illetve a beutazó külföldi állampolgárok ellenséges tevékenységének a felderítése és megakadályozása volt. Ezért hálózati személyeket foglalkoztatott, ügynökjelölteket tanulmányozott, beszervezéseket készített elő, de beszervezéseket nem hajthatott végre. Az NKO lehetőségeit kihasználva a szigorúan titkos állomány az egész BM III. Főcsoportfőnökség, valamint a katonai felderítés és hírszerzés szervei számára szükséges operatív intézkedések biztosításában is részt vett. Az NKO-kra telepített szt-tiszt további feladata volt, hogy a magyar állampolgároknak a kapitalista országokba történő kiutazása alkalmával az illetőt szerepeltetnie kellett az illetékes minisztérium vagy főhatóság külföldi utazási tervében, a kiutazó személyt le kellett ellenőriznie (különösen, ha hat hónapra, vagy annál hosszabb időre utazott tőkés országba), és ha probléma merült fel, akkor biztosítania kellett, hogy más dolgozó utazzon helyette. Felelős volt az egész III. Főcsoportfőnökség tisztjeinek, ügynökségének operatív célból történő kiutaztatásáért is. A kiutazók felkészítését és beszámoltatását – amennyiben különösen fontos operatív érdek ezt megkívánta – személyesen végezte. Természetesen a hivatalos kiutazással kapcsolatos összes útlevél és vízumügyeket is intéznie kellett. A kapitalista állampolgárok magyarországi beutazásakor kezdeményezte, hogy azok a külföldi szakemberek és kereskedők, akik beutazásuk során érdemi ügyintézést nem végeznek, ne kaphassanak bármely nekik tetsző időpontban beutazási engedélyt, vízumot. A külföldiek napirendjébe is beleszólhatott, el kellett érnie, hogy ne szerepeljen a programban fontos katonai létesítmény felkeresése, illetve olyan üzem, gyár, tudományos intézet meglátogatása, amely az ellenséges hírszerző szervek érdeklődési körébe tartozott. A kémelhárítást értesítette a tervezett beutazásokról, tárgyalásokról, azok résztvevőiről, valamint – ügynökség, társadalmi és hivatalos kapcsolatok bevonásával – a nyugati állampolgárok ellenőrzésében, tanulmányozásában is szerepet vállalt. Az szt-állomány konspirációs helyzetének védelme érdekében közvetlen kapcsolatot csak a kémelhárítás kijelölt beosztottjával tartott, utasításokat, feladatokat csak tőle fogadhatott el, és a végrehajtásról is csak neki számolhatott be. A minisztérium vagy a főhatóság vezetőjének csak a kémelhárítás ügyrendjében meghatározott vezetők előzetes engedélye alapján adhatott tájékoztatást.[58]

Az általános közkegyelem hatása a magyarországi beutazásokra

Mindezekre azért is szükség volt, mert az általános közkegyelemről szóló jogszabályban a hatalom a büntetlen hazatérésre is lehetőséget adott, elő kívánta segíteni azoknak a jogellenesen külföldön élő magyar állampolgároknak a hazalátogatását, hazatérését, akik 1945. április 4-e és a rendelet megjelenése közötti időpontban hagyták el az országot.[59] A közkegyelem azonban nem azért jelentett új korszakot, mert – bizonyos kivételektől eltekintve – lezárta a büntetés terhe alatti hazatérés időszakát, hanem mert az emigráció kezelésében új korszakot nyitott. Az 56-os emigráció „megnyerése” megjelent, mint távlati külpolitikai cél.[60]

A BM várakozásai szerint az amnesztia hatására megnő majd a beutazások száma, és a rendelet az ellenséges hírszerzőszerveket is aktivizálni fogja, nagy számú ügynök beutaztatására és telepítésére lehet számítani. Ezért a belügyminiszter újból szabályozta belügyi és állambiztonsági szervek feladatait. Ennek értelmében a külföldön tartózkodók hazatérési kérelmeinek elbírálását a BM Útlevél Osztály vezetője végezte, a be- és átutazásukat a III/II. Csoportfőnökség vezetője engedélyezhette. Nem kaphatott hazatérési engedélyt, ha valaki háborús bűnt követett el, továbbá a visszaeső bűnözök, a „huligán” elemek, az elmebetegek, illetve akik aktív ellenséges tevékenységet fejtettek ki a parancs kiadásának idején is.[61] A külképviseletek által véleményezett és felterjesztett hazatérési kérelmeket a BM Útlevél Osztály bírálta el, majd a Külügyminisztériumon keresztül értesítette az illető külképviseletet. A kérelmezőt ellenőrizni kellett a politikai és a bűnügyi nyilvántartóban, ezután a BM Útlevél Osztály az engedélyezett kérelmeket, a konzulátusi véleményezést, valamint a priorálás eredményét megküldte a területileg illetékes politikai osztálynak. A megyei politikai osztály ezzel egyidejűleg értesítette a megyei tanácsot az illető személy érkezéséről és tartózkodási helyéről. (Aki katonaként szökött nyugatra, annak kérelmét a III/IV. Csoportfőnökség vezetője, a Belügyminisztérium volt tagjának beadványát pedig a III/II. Csoportfőnökség csoportfőnöke véleményezte.) A hírszerzés feladata volt, hogy a nyugati országokban élő „kompromittált és ellenséges tevékenységet” folytatókat felderítse, vegye nyilvántartásba, illetve a már hazatért és ügynökgyanúsnak talált személyek külföldi utólagos ellenőrzéséhez nyújtson segítséget a kémelhárításnak. Ez utóbbi végezte a külföldről visszatértek – megérkezésük után 72 órán belüli – meghallgatását, ahol tisztázni kellett, hogy mi volt az eltávozásának az oka, hogy külföldön milyen politikai jellegű tevékenységet folytatott. A parancs azonban kiemelte, hogy kerülni kell a hazatértek „vádbeállítású, jegyzőkönyvi” kihallgatását. A meghallgatás eredményét elemző jelentésben kellett összegezni, illetve külön feljegyzést készítettek a hazatelepültek által elmondott katonai, politikai, gazdasági, emigrációs és tudományos ismeretekről. Amennyiben a szerv képviselője úgy ítélte meg, hogy a meghallgatott „lojalitása” garanciát jelent, s értékes, titkos ismeretei ezt indokolttá teszik, felkérték tapasztalatainak írásba foglalására is. Ezeket az adatokat a III/I. Csoportfőnökség vezetőjének terjesztették fel. A gyanús személyekről előzetes ellenőrző dossziét nyitottak, szoros ellenőrzés alá vonták őket és kutató kartont is állítottak ki róluk. A határőrség a határon beléptetett személy hazatérési igazolványát bevonta és „Utazási Igazolvánnyal” látta el. A hazatérőnek 48 órán belül jelentkeznie kellett a lakhelye szerint illetékes rendőrkapitányságon, ahol minden külföldi eredetű okmányát is le kellett adnia. A határon beléptetett személyről a Forgalmi Ellenőrző Pont (FEP) parancsnokának egy órán belül jelentést kellett tennie a BM Útlevél Osztály felé, amely értesítette a területileg illetékes politikai osztályt.[62]

Májusban a PB is foglalkozott az amnesztia során visszatelepült személyek helyzetével és az Adminisztratív Osztály előterjesztését elfogadva egy Állami Bizottság felállításáról határozott. Ennek lett a feladata a külföldön élő magyar állampolgárok hazatérésének megszervezése, itthoni munkalehetőségeik megteremtése, a társadalmi életbe való beilleszkedésük elősegítése.[63]

A Belügyminisztériumban a legfelső politikai vezetés hazatelepítési és utazáskönnyítő intézkedéseivel párhuzamosan több szervezeti átalakítást is végrehajtottak. Az egyes megyei politikai nyomozó osztályokon útlevélcsoportokat hoztak létre a nyugati országokba szóló egyre nagyobb arányú útlevélkérelem intézésére,[64] a Csehszlovákiába és Lengyelországba utazni kívánó magyar állampolgárok kérelmének elbírálását 1964 januárjától a BM II. (Közbiztonsági) Főcsoportfőnökség helyi szervei végezték.[65] Emellett 1963 nyarán, első ízben, a Soproni Ünnepi Hetek alkalmával, vízum- és határsáv[66] megközelítési könnyítéseket vezettek be, mely lehetővé tette a külföldiek számára, hogy előzetes vízum megszerzése nélkül Sopronba utazhassanak. A magyar hatóságok a fesztivál idejére a „rendes” és ún. „víkendvízum” mellett bevezették a bécsi magyar követségen és az osztrák-magyar határon az azonnal kiadható, egy napra érvényes beutazási engedélyt is. A későbbi értékelések szerint az akció mind politikai, mind gazdasági haszna (kb. 1,5 millió schilling bevétel) mellett azzal a tanulsággal is szolgált, hogy mivel az utazási kedvezmények, és az áruellátás javítása csak időleges intézkedések voltak, ezek visszavonása a helyi lakosság körében elégedetlenséget szült.[67] Ennek ellenére a következő év tavaszán már a Szegedi Szabadtéri Játékok és a Kőszegi Várszínház rendezvénysorozatát is bevonták a fenti kezdeményezésbe, bár egy 1964. márciusi belügyminisztériumi feljegyzés nem tartotta kivitelezhetőnek a beutazási engedélyek határszélen történő ideiglenes, vagy állandó jellegű kiadását.[68] A belügy aggodalmaskodása ellenére a következő nyári idegenforgalmi szezon alatt külföldiek a határon adott beutazási kérelemmel léphettek Sopron, Kőszeg és Szombathely városok területére, viszont a fenti időszakra meghatározták a BM III. Főcsoportfőnökség szerveinek speciális feladatait is. A nagy számban beutazó „ellenséges szándékú” külföldiek felkutatása érdekében a különösen veszélyes kategóriába tartózó disszidensek magyarországi kapcsolatait megfigyelték, az engedélyezett körzetben lévő katonai létesítményeket fokozott védelemmel látták el.[69] A kémelhárítás kéthetente értékelte a térség operatív helyzetét és a Vas megyei Főkapitányság Politikai Osztályára – átmeneti jelleggel – egy ún. „figyelő brigádot” is beosztottak.[70]

A kémelhárítás csoportfőnökének értékelése alapján tudjuk, hogy az 1961-es PB-határozat óta az NKO-k hozzávetőleg 22 ezer útlevél és vízumkérelmet intéztek el, több mint félszáz rendezvényt biztosítottak, eredményesen vettek részt ügynökjelöltek tanulmányozásában, valamint számos jelzést adtak kiutazó magyar állampolgárokkal kapcsolatban, s így több „disszidálásra” való csábítást lepleztek le, illetve akadályoztak meg. Megnőtt a minisztériumok, állami intézmények részéről a hivatalos kiutazások, a nyugati tanulmányutak száma, ami mögött azonban – a kémelhárítás szerint – a nyugati hírszerző szervek meghívásai álltak. Problémát jelentett, hogy több olyan területen nem volt szt-tiszt, ahol az eltelt időben megnövekedett a hivatalos utazások száma, így a kiutazók állambiztonsági eligazítása, beszámoltatása és a külföldiek ellenőrzése sem volt megoldva.[71] Ráadásul az NKO-kal foglalkozó belügyminisztériumi központi alosztály kevés tapasztalattal rendelkező, fiatal munkatársainak kellett az osztályokon dolgozó szt-tiszteket irányítani és ellenőrizni, és az útlevél ügyekkel járó jelentős adminisztráció is az operatív munka rovására ment. Karasz Lajos véleménye az volt, hogy meg kell erősíteni a szigorúan titkos, operatív és nyílt állományú beosztottakkal az NKO-kat, különösen az Egészségügyi-, Építésügyi-, Földművelésügyi-, Belkereskedelmi és Könnyűipari Minisztériumokban, valamint el kell érni, hogy az NKO-k, mint az „összbelügyi” érdekek képviselői folytathassák tevékenységüket.[72]

A jelentés kollégiumi vitája során további két problémakör is kirajzolódott. Egyrészt voltak intézményk, akik továbbra sem fogadták el az NKO-k létjogosultságát, az állambiztonság szempontjait mereven elutasították, és nem tartották be még az „elemi biztonsági intézkedéseket” sem. A belügyi vezetés szerint ezért fordulhatott elő, hogy több esetben olyan személyek mentek nyugatra hivatalos engedéllyel, akik aztán többé nem tértek vissza. Ráadásul az ilyen eseteket nem követte az illetékes állami vezetők felelősségre vonása sem. A Kohó- és Gépipari Minisztérium alá tartozó szerveknél hasonló esetben ugyan már a Belügyminisztériumból többször is jelezték, hogy erélyesebben kell fellépni, de úgy tűnt nem sok sikerrel. Ezért Galambos József vezérőrnagy, a III. Főcsoportfőnökség vezetője, belügyminiszter-helyettes javasolta, hogy az 1961-es PB határozat végrehajtása során „még fellelhető differenciákat” az MSZMP KB KAO útján küszöböljék ki. A belügy tehát a párt állambiztonságért felelős szervének a beavatkozására tett javaslatot. Galambos ugyanakkor önkritikusan azt is megjegyezte, hogy az NKO-hoz olyan (korábban a Belügyminisztérium különböző szerveinél dolgozó) osztályvezetőket és beosztottakat állítottak be, akik a BM-ben nem a legkiemelkedőbb munkát végezték, tehát egyfajta negatív kontraszelekció működött az NKO-k állományának feltöltésekor. A főcsoportfőnök ugyanakkor megfogalmazta az NKO-ra telepített szt-tisztekkel kapcsolatos elvárásait is, amikor azt mondta: „…nekik nem nagyképűsködni, hanem egyszerű, szerény emberként arra kell törekedniök, hogy a különböző területen dolgozó kommunistákat és nem kommunistákat beállítsák az állambiztonsági munka szolgálatába.” Ez a kijelentés Biszku Béla belügyminiszter – és a korábban Kádár – által is megfogalmazott állambiztonsági szemléletet tükrözte, vagyis azt, hogy nem csak a politikai rendőrség kizárólagos feladata az állam biztonságának védelme, hanem – tágabban értelmezve – az egész magyar társadalomé, annak minden egyes tagjáé és szervezetéé, akár kommunista, akár nem. Hasonlóan a pártirányítás elképzelt ideáljához – mivel a párthatározatok csak a párttagokra vonatkoztak – a párttagokon keresztül kellett a pártonkívülieket meggyőzni, azokat a párthatározatok mellé állítani, úgy ahogyan az szt-tiszteknek a munkahelyeiken (az NKO-on) kellett bevonniuk az állambiztonsági munkába „az arra érdemeseket” a hatékonyabb operatív munkavégzésre. Ugyanakkor Galambos felhívta a figyelmet – ahogyan ő fogalmazott – az „avantgardizmus veszélyére”, arra, nehogy az NKO-k szt-tisztjei mintegy az állami szervek vezetői „feje fölé nőjenek” visszaélve a funkcióik adta lehetőségeikkel, s azt a saját karrierjük érdekében használják ki. A másik vitatott téma az szt-állomány esetleges dekonspirálódásának a veszélye volt, amelyet azzal zártak le, hogy úgy is teljesen nyilvánvaló, hogy az NKO-k a Belügyminisztérium munkáját „segítik”, annál is inkább, mert gyakran 10–15 éves belügyi múlttal rendelkező állambiztonságiak kerültek ezekre az osztályokra. Ezért nem ezt a tényt, hanem a mindennapi munkát, a konkrét tevékenységet kell csak konspirálni.[73]

A nemzetközi kapcsolatok szabályozásának a vizsgálatakor is megfigyelhető az a párhuzamosság, ahogyan egyrészt a központi pártszervek (elsősorban a PB) határozataikban elvi, de több esetben gyakorlati útmutatásokon keresztül is megszabták az utazási lehetőségeket, másrészt ahogyan a belügy és az állambiztonság a különböző szintű irányítási csatornáin és befolyásolási lehetőségein keresztül mindezt végrehajtotta vagy – bizonyos esetekben – meggátolni igyekezett.

Az egész vizsgált korszakon végighúzódott az a folyamat, ahogyan a korábban adminisztratív intézkedésekkel megszigorított külföldi (hivatalos és magán)utazási lehetőségeket – a kádári konszolidáció egyik legfontosabb elemeként – a hatalom apró lépésekben bővítette. A hatvanas évek közepétől az egyre intenzívebbé váló be- és kiutazások kapcsán felmerülő vitás kérdések visszatérő napirendi pontjai voltak a PB üléseknek. Az útlevélkiadásról, a vízumkérdésről, az egyes állampolgárok felkészítéséről, beszámoltatásáról, a hivatalosan kiküldetésbe menők kiválasztásáról is pártfórumok, elsősorban a pártközpont hozott irányelveket. Azonban a külföldre utazás liberalizálását nem a szovjet politika kényszerítette ki, és nem is a szovjet példát másolták. A kádári vezetés igyekezett oldani a belső feszültséget, és egyúttal szalonképesebbnek tűnni a nyugat előtt.[74] Ráadásul Lengyelország és Csehszlovákia szintén a hatvanas évek elején enyhített útlevél kiadási gyakorlatán. A liberalizációval párhuzamosan ugyanakkor folyamatosan épültek ki a belügyi szervek olyan intézményei (jelentőrendszer, figyelőztetés, NKO-k, szt-tisztek rendszere) és vezettek be olyan intézkedéseket, amelyek a be- és kiutazó magyar és külföldi állampolgárok szigorú ellenőrzését végezték.