Magyar Tudomány, 2006/9 1081. o.

Quo vadis, Europa?


Az EU-csatlakozás

magyar alkotmányjogi problémái


Kecskés László

az MTA doktora, tanszékvezetÅ‘ egyetemi tanár

Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar



Minden gazdasági stratégia, így a lisszaboni stratégia megvalósításához is szükséges a folyamatok kiszámíthatóságának biztosítása. A kiszámíthatóság megteremtésében fontos szerepük van a jogi eszközöknek, közöttük is kiemelten az alkotmányjogiaknak. A közösségi integrációs szándékot a végrehajtási föderalizmus tengelyén, a centrumtól a perifériákig végigvezetÅ‘ jogintézmények és jogi folyamatok működési elveinek alakításában lényeges szintet képeznek csaknem minden tagállamban a nemzeti alkotmányok. Az alkotmányok tartalmának alakulására ható közjogi gondolkodás és az integrációs gazdasági stratégiák végigvitelében közvetlenebb módon szerepet játszó magánjogi gondolkodás nincs mindig szinkronban.

Magyarországon a közjogászok viszonylag megkésetten kezdtek el foglalkozni az európai integrációval összefüggÅ‘ jogi kérdésekkel. A polgári jog, a kereskedelmi jog és a nemzetközi magánjog művelÅ‘i közül többen is már évtizedek óta elemzik az úgynevezett „európajog†kérdéseit, és az e témakörre vonatkozó kutatásaik eredményeit hosszabb ideje már a magyar jogfejlÅ‘désre is vonatkoztatják. Még az 1990-es évek közepén is közjogászainkat szinte sürgetni, biztatni kellett az európai uniós jogfejlÅ‘dés magyarországi konzekvenciáinak elÅ‘készítésére. Talán az állami szuverenitás merev felfogása, differenciálatlan megítélése okozta elsÅ‘sorban a szakmai késlekedést.

Magyarországnak az Európai Unióhoz való társulását és csatlakozását elÅ‘készítÅ‘, 1990 decembere óta zajló folyamat elsÅ‘ színvonalas közjogi elemzésének a Magyar Köztársaság Alkotmánybíróságának két határozata tekinthetÅ‘ 1997-ben és 1998-ban. Ezek a 4/1997. (I. 22.) AB határozat és a 30/1998. (VI. 25.) AB határozat voltak.


Az Alkotmánybíróság 1998-ban dogmát teremtett


Az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozata meglehetÅ‘sen merev szuverenitásfelfogásra épült. Ez tulajdonképpen érthetÅ‘, hiszen a szuverenitási gondolat árnyalásával, funkcionálissá tételével, esetenkénti elviekben is megalapozott relativizálásával és korlátozásával a magyar közjogi gondolkodás korábban alig foglalkozott. A szuverenitás kategóriájával kapcsolatban a magyar jogi gondolat nem járta még be azokat az utakat sem, amelyeken az állami szuverenitás egy derivátumával, az állami immunitással kapcsolatban ha döcögve is, megtett már néhány lépést.

A merev szuverenitási kiindulópont következményeként az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozata a közösségi jogot magyar szempontból egyértelműen külföldi jognak tekinti, és nem veszi figyelembe azt, hogy már az Európai Megállapodás alapján is kialakultak bizonyos jogi kapcsolatok az EK és a Magyar Köztársaság között, és ezeknek volt egy sajátos dinamikájuk, elÅ‘bbre vivÅ‘, mélyebbre ható jellegük.

Az Alkotmánybíróság említett két határozatában, jóllehet egyes részleteket illetÅ‘en elutasító, illetve visszautasító volt az indítvánnyal szemben, lényegét tekintve azonban mégis dogmává merevítette az indítványozó sajátosan túlzó alkotmányossági érzékenységét.

Igazából az Alkotmánybíróság ezen határozataiban megfogalmazott dogmatikus okfejtések adtak alapot ahhoz, hogy valós súlyánál nehezebb kérdéskörként jelenjen meg a magyar politikai szféra és az alkotmányozás elÅ‘tt Magyarország európai uniós csatlakozásának jogi összefüggésrendszere. Ezek az alkotmánybírósági határozatok vitték el a magyar közjogi gondolkodást olyan irányba, amelybÅ‘l az a jogi látszat keletkezett és az a helyenként mereven kezelt vélemény körvonalazódott, hogy Magyarország EU-csatlakozása kapcsán a magyar Alkotmány módosítására feltétlenül szükség volt.


A 2002. évi alkotmánymódosítás folyamata: a csatlakozási klauzula metamorfózisa


A 2002. évi kormányváltást követÅ‘en 2002 nyarától intenzív alkotmánymódosítási elÅ‘készületek jeleit lehetett érzékelni. 2002. május 31-én az Országgyűlésben létrejött az Európai Uniós Integrációs Nagybizottság. Ennek elsÅ‘ ülésén a négy parlamenti párt frakcióvezetÅ‘je és a kormány képviselÅ‘je aláírták azt a nyilatkozatot, amely szerint a pártok törekednek arra, hogy a magyar EU-csatlakozáshoz szükséges alkotmánymódosításokat 2002. december 31-ig el lehessen fogadni. A munkáról magáról alig lehetett tudni valamit. Magánbeszélgetésekben azok a kormányzati tisztviselÅ‘k is elhatárolódtak, illetve alulinformáltságukat hangsúlyozták az alkotmánymódosítás elÅ‘készületi munkálataival kapcsolatban, akikrÅ‘l hivatali beosztásuk alapján feltételezni lehetett, hogy érdemi közük van a munkához. Jóval késÅ‘bb, már az alkotmánymódosítás országgyűlési elfogadásának utolsó akkordjainál derült fény a szélesebb nyilvánosság számára, hogy működött egy olyan munkabizottság, amelyik az akkori miniszterelnök megbízásából ajánlásokat dolgozott ki a magyar uniós csatlakozással összefüggÅ‘ alkotmányossági kérdések rendezésére.

2002. december 17-én néhány hónapos kemény politikai csatározást követÅ‘en a magyar Országgyűlés nagy szavazati aránnyal támogatva elfogadta az Európai Unióhoz történÅ‘ csatlakozás alkotmányos feltételeinek megteremtése érdekében a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi XLI. törvényt. Az alkotmánymódosítás gyors, zökkenÅ‘kkel és politikai konfrontálódásokkal teli folyamatát, az elkészült és az Országgyűlés elé került négy tervezet tematikailag esetenként szétfolyó anyagát vizsgálva úgy tűnik, hogy közjogászaink most gyorsan mindent pótolni akartak. Olyan kérdéseket is szóba hoztak, szabályozásra érettnek állítottak be, amelyeknek az elemzéséhez jóval korábban hozzá kellett volna kezdeni. Így aztán ennek az alkotmánymódosítási folyamatnak kétségtelenül kapkodó jellege volt.

Az elkapkodottnak tűnÅ‘ 2002. évi alkotmánymódosítás helyett álláspontom szerint szerencsésebb lett volna bevárni a csatlakozási szerzÅ‘dés aláírását, majd pedig valamilyen módon lehetÅ‘séget adni az Alkotmánybíróságnak, hogy felülvizsgálja vagy továbbfejlessze a 4/1997. (I. 22.) és 30/1998 (VI. 25.) AB határozataiban elfoglalt álláspontját.

Az alkotmánymódosítással összefüggÅ‘ politikai vitákhoz kapcsolódó szakmai álláspontok ütköztetésénél a középpontban többnyire a korábbi tervezetek „csatlakozási klauzula†hatáskörgyakorlás-átengedési konstrukciója állt. A kritikai véleményeket megfogalmazó szakértÅ‘k szerint az alkotmánymódosítási tervezet ezen intézménye egyebek mellett azért is rossz, mert az Európai Uniót és a tagállamokat megilletÅ‘ párhuzamos jogalkotási hatáskörök majdani gyakorlatában jelentÅ‘s mértékben gyengíti a magyar jogalkotás pozícióját az EU jogalkotásával szemben.

A csatlakozási klauzulát azért is kifogások érték korábbi tervezett formájában, mert a magyar jogalkotás pozícióját ronthatja az úgynevezett párhuzamos jogalkotási hatáskörök esetén a közösségi jogalkotás és a tagállami jogalkotás közötti „idÅ‘versenybenâ€. A párhuzamos jogalkotási hatáskörök esetében, tehát akkor, amikor jogalkotást elvileg a közösség és a tagállam is kezdeményezhet, jelentÅ‘sége van annak, hogy melyik jogalkotás kezdett hamarabb a szabályozáshoz. Ennek az idÅ‘versenynek a megítéléséhez alakította ki az Európai Bíróság a pre-emption szemléleten alapuló gyakorlatot, ami szervesen illeszkedik a közösségi jog más doktrínáinak sorába. (A pre-emption-analízis elnevezésen kívül e jelenségre a téma tudományos kutatójára utalva a Cross-analízis elnevezés is gyakori, magyarul pedig ezeket a fogalmakat „elsÅ‘bbségi doktrínaként†nevezzük – itt is hangsúlyozva, hogy ez a kifejezés nem téveszthetÅ‘ össze a közösségi jog elsÅ‘dlegességével. Az elsÅ‘bbség kifejezésnek van ugyanis idÅ‘dimenziója, az elsÅ‘dlegességnek viszont nincs.)

Feleslegesnek tűnÅ‘ volt a szakértÅ‘k vitájában az a kérdés, hogy a Magyar Köztársaság részérÅ‘l a „szükséges mértékig†történÅ‘ hatáskörgyakorlás-átengedés terjedelme tág vagy szűk. Ha lassan is, de átütött az alkotmánymódosítás elÅ‘készítése során az a felismerés, hogy nem a „szükséges mértékig†kifejezés terjedelme a lényeges probléma, hanem az, hogy a csatlakozási klauzula ilyen megfogalmazásával feleslegesen kerül egy olyan éles peremvonal a magyar Alkotmányba, amely a magyar jogalkotás pozícióinak nem kedvez a párhuzamos jogalkotási hatáskörök esetében a közösségi jogalkotás és a nemzeti jogalkotási szint közötti idÅ‘versenyben, az úgynevezett jogalkotási „területfoglalási†elsÅ‘bbségi pozíciók megszerzésénél. EbbÅ‘l az esetkörbÅ‘l sok ügye van az Európai Bíróságnak. Az Európai Bíróság bírái az ilyen ügyekben szinte úgy döntenek, mint a sportversenyeken az idÅ‘mérÅ‘ bírók. Ebben a versenyben gyengülhetnek a magyar esélyek az alkotmánymódosítás végül elfogadásra került szövegváltozatának figyelembe vételével is. A helyzet azonban így sem tragikus, mert nem valószínű, hogy az Európai Bíróság bírái az ilyen majdani magyar vonatkozású ügyek eldöntésénél túlságosan komolyan vennék a magyar Alkotmány hatályos szabályait. Valószínű, hogy továbbra is inkább majd a saját joggyakorlatukban kialakított tendenciákat tekintik irányadónak.

Az Országgyűlés által végül elfogadott alkotmánymódosítási tervezet a Magyar Köztársaságnak általában a nemzetközi szervezetekben való részvételével kapcsolatos hatáskörgyakorlás-átengedési vagy közös hatáskörgyakorlási rendelkezést már nem tartalmaz. Ami pedig még fontosabb, az az, hogy hatáskörgyakorlás-átengedési konstrukciót nem tartalmaz az elfogadott szöveg, hanem csupán arról rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmányból eredÅ‘ hatásköreit a többi EU-tagállammal közösen gyakorolhatja, e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.


A Magyar Köztársaság Alkotmánya EU-vonatkozású szabályainak továbbfejleszthetÅ‘sége.

Nemzetközi jog – belsÅ‘ jog viszonyának rendezése


A Magyar Köztársaság és az Európai Unió jogi kapcsolatrendszerének megalapozásához fontos elÅ‘kérdés a nemzetközi jog és a belsÅ‘ jog viszonyának rendezése a jogi elméletben és a jogalkotásban. Ennek a problémának a megítéléséhez a tiszta szemléletű megközelítés kialakítása már nem halasztható tovább. Az amúgy nem túlságosan intenzív, lagymatagnak tűnÅ‘, elhúzódó elméleti viták lezárásával el kellene jutnia a magyar jognak a monista koncepciót valló, adopciós kodifikációs technikát követÅ‘ és a nemzetközi szerzÅ‘dés önvégrehajtó (self-executing) jellegét elismerÅ‘ álláspontig. Ha a nemzetközi jog és a belsÅ‘ jog viszonyát nem sikerül belátható idÅ‘n belül monista alapon rendeznünk, akkor Magyarország elÅ‘tt könnyen egymásra torlódhatnak a nemzetközi közjogi és az EU-jogi problémák. A jelenlegi Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése helyett szükségesnek látszik kimondani, hogy a ratifikált és kihirdetett nemzetközi szerzÅ‘dések beépülnek a magyar jogrendszerbe, annak részét képezik, közvetlen alkalmazhatóságukhoz további végrehajtási rendelkezések meghozatalára nincs szükség. Abban az esetben, ha a nemzetközi szerzÅ‘dés és valamely törvény tartalma eltérÅ‘, a nemzetközi szerzÅ‘dést kell elsÅ‘dlegesnek tekinteni.

A nemzetközi jog és a belsÅ‘ jog viszonyának szabályozása során már az EU joga és a magyar jog viszonylatában felvetÅ‘dÅ‘ jogszerkezeti kérdésekre is tekintettel kell lenni. Emiatt is javaslom, hogy az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdését helyettesítÅ‘ új konstrukció ne a nemzetközi közjogászok által sokszor használt „elsÅ‘bbség†szó alkalmazásával legyen kialakítva, hanem az EU-jog irányába mutató „elsÅ‘dlegesség†terminológiára épüljön (az EU jogában ugyanis mást jelent, és ezért eltérÅ‘ tartalommal használatos e két jogi kifejezés).


Az állami szuverenitás klasszikus fogalmának megbontása


A világgazdasági és politikai globalizáció idején a nemzetközi együttműködésre nyitott állam képének megjelenítése alapvetÅ‘ igény. A nyitottság következtében elÅ‘fordulhat, hogy államok feletti szervezet vagy szervezetek alkotta normák áramolhatnak be a magyar jogrendszerbe. Olyanok, amelyek nem feltétlenül a magyar Alkotmány 2. §-ának (1) és (2) bekezdésén alapulnak, így a magyar népszuverenitás nem is legitimálja azokat.

A klasszikus állami szuverenitás-fogalom megbontása és relativizálása elengedhetetlen követelmény a modern nemzetközi együttműködésben és integrációban részt vevÅ‘ nemzetállamok számára. Az állami szuverenitást korlátozni kell, illetve funkcionálissá kell azt tenni. Figyelemreméltó, hogy még a hagyományosan dualista felfogáson lévÅ‘ olasz jog is eljutott addig, hogy az olasz Alkotmány 11. cikke szerint: Olaszország más államokkal való egyenlÅ‘ségének elve alapján beleegyezik szuverenitásának oly mértékű korlátozásába, amely szükséges a nemzetek közötti béke és igazság biztosításához.


Az állami szuverenitás megbontása a népszuverenitási elmélet alapján


Az állami szuverenitást különbözÅ‘ módszerekkel, jogi technikákkal lehet megbontani. Ezek közül az egyik – talán a legegyszerűbb – az, amely nem az államot, hanem a népet teszi a szuverenitás letéteményesévé. A nemzetközi kooperáció érdekében a nemzeti alkotmányok által megnyitott állami szuverenitás koncepciója alkalmasnak látszik megoldani a szuverén felségjogok átruházásával kapcsolatban jelentkezÅ‘ problémákat, mert maga a nemzetállam alkotmánya fogalmazza meg az átruházás feltételeit és alkotmányossági követelményeit. Ez az a jelenség, amit Peter Häberle találóan együttműködÅ‘bb jogállamnak, kooperativer Verfassungsstaat-nak nevez. A formai követelmény, a népszuverenitás elméletébÅ‘l adódóan az, hogy csak a nép ruházhat át felségjogot, így az átruházásnak is törvényben, vagyis a népképviselet révén kell megtörténnie. E felfogás szerint a nép mintegy „alkotmányozzaâ€, és ezáltal „konstituálja†(létrehozza) a nemzetközi (államközi) szervezetet, és azt a feladatai ellátásához szükséges hatáskörökkel a népképviselet megítélése szerint szükséges mértékben fel is ruházza. Az átruházással a népképviselet felségjogának terjedelme csökken, a nemzetközi (államközi) szervezeté pedig megalapozódik, illetve bÅ‘vül. Ez pedig a nép szuverenitását is, az állam polgárainak alkotmányjogi jogosítványait is érintheti – a hatáskör-átruházás törvényi szinten való rendezése ezért is fontos.


Az állami szuverenitás megbontása az alapvetÅ‘ szuverenitási követelmények mentén


Az állami szuverenitás megbontásának és egyben a szuverenitás fogalom korlátozásának másik technikája a francia Alkotmánytanács és a német szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatában körvonalazódott. Eszerint a szuverenitás alkotmányosan garantált lényegét kell védeni. A szuverenitás ezen belsÅ‘ köre, érinthetetlen magva magában foglalja az állam azon kötelezettségeit, hogy például biztosítsa intézményeinek fennmaradását, garantálja a nemzet létének folytonosságát, valamint fenntartsa az alapvetÅ‘ jogok védelmének a nemzeti alkotmány alapján elért szintjét. Ezért nem lehet például az emberi jogok és alapvetÅ‘ szabadságok védelmi szintjének hátrányos megváltoztatása következménye az államot megilletÅ‘ hatáskörök átruházásának. Ez a felfogás nyitotta meg az utat a közösségi intézmények gyakorlatának nemzeti alkotmányossági felülvizsgálata elÅ‘tt.

Ebben a megközelítésben, amit összefoglalóan a tagállamokat megilletÅ‘ alapvetÅ‘ szuverenitási követelmények védelmének nevezhetünk, a közösségi jog 1987 óta használatos jogharmonizációs engedetlenségi szabályának, az „alapvetÅ‘ védelmi követelményeknek†(essential protection requirements) szemlélete látszik alkotmányjogi szinten megjelenni.



Az állami szuverenitás megbontása: az alkotmánymódosítási tilalmak technikája


Az alapvetÅ‘ szuverenitási követelmények doktrínájához szemléletileg kapcsolódik az alkotmánymódosítási tilalmak technikája, amelyet szintén sikerrel lehet alkalmazni az állami szuverenitás klasszikus fogalmának megbontásához, korlátozásához. Mivel a szuverenitásból adódóan a konkrét nemzeti hatásköröknek valamely nemzetközi integrációra való átruházása alkotmánymódosításhoz köthetÅ‘, alkotmánymódosítási tilalmak bevezetésével a szuverenitásnak egy belsÅ‘ köre védhetÅ‘.

Az alkotmánymódosítási tilalmak tárgy szerinti felsorolása tartalmazhatja a szuverenitás magvához tartozó értékeket és jellemzÅ‘ket, azokat, amelyek révén az európai integrációban részt vevÅ‘ tagállam azért nemzetállam is marad. Az Alkotmánymódosítási tilalommal nem érintett, nem védett szuverenitásattribútumokat az integráció javára, az integrációs célok szolgálatában – de csak ezért (!) – átruházhatóvá kell tenni. Az alkotmánymódosítási tilalommal érintett szuverén értékekhez kapcsolódó nemzeti hatáskörök átruházását viszont tiltani kell.


Az állami szuverenitás megbontása: szuverén hatáskör-átruházás alkotmánymódosítás nélkül

a reciprocitásra tekintettel


A szuverenitás hatáskör-átruházással való korlátozásának negyedik technikáját, jogalapját a francia Alkotmánytanács fejlesztette ki, fÅ‘ként a Maastrichti SzerzÅ‘désrÅ‘l hozott döntéseiben. Eszerint a megközelítés szerint a hatáskörök átruházása akkor megengedett alkotmánymódosítás nélkül, ha a reciprocitás kívánalma teljesül, magát az alkotmányt elveiben és rendelkezéseiben közvetlenül nem sérti, és nem veszélyezteti a nemzeti szuverenitás gyakorlásának lényeges feltételeit. A francia alkotmányban írt reciprocitási kívánalom elsÅ‘dleges vagy kezdeti viszonosságot jelent, és annak megítélésére szolgál, hogy maga a nemzetközi kötelezettségvállalás alkotmányos értelemben érvényesen történt-e. Ha a hatáskörök átruházása egyoldalú lemondást jelentene, annak érvényességéhez alkotmánymódosításra lenne szükség. Az érvényesen megkötött nemzetközi szerzÅ‘dések végrehajtásának megítélésénél a reciprocitás már nem lehet szempont, mert a reciprocitást a szerzÅ‘dés megkötésének idÅ‘pontjában kell vizsgálni. A reciprocitás elvének alkalmazását ily módon korlátozó konstrukciót meghaladóan az EU-val foglalkozó integrációs jogirodalomban – sÅ‘t a magyar jogirodalomban is – felvetÅ‘dött, hogy a reciprocitás, a kölcsönös kötelezettségvállalás elve is felvethetÅ‘ alkotmányi szinten az EU-val szembeni elvárásként.


A 2003-i évi Európai Alkotmánytervezet „új/második†jogi kapcsolatot is telepít

az EU és a tagállamok közé


A 2003. évi Európai Alkotmánytervezet az EU-jog szerkezetét, valamint az EU-jog és a tagállamok jogrendszerei viszonyát meghatározó néhány olyan doktrínát is tartalmaz, amelyek a közösségi közjogban (a közösség elsÅ‘dleges jogalkotásában) eddig nem voltak leírva. Az Európai Alkotmánytervezet-nek az EU-jog szerkezetére vonatkozó szabályozásában a hatáskör-átruházás elvének (principle of conferral) van központi jelentÅ‘sége. Az Európai Alkotmánytervezet az alapelvek között az 1-9. cikk (1) bekezdésében, az elsÅ‘ mondatban azt tartalmazza, hogy „az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör-átruházás elve az irányadóâ€. A 1-9. cikk (2) bekezdése pedig azt írja, hogy „a hatáskör-átruházás elvének megfelelÅ‘en az Unió a tagállamok által az alkotmányban ráruházott hatáskörök keretén belül jár el az abban foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet az Alkotmány nem ruházott át az Unióra, a tagállamoknál maradâ€.

Az Európai Alkotmánytervezet azzal, hogy egy olyan konstrukciót alakít ki, miszerint a tagállamok az alkotmány aláírásával az unióra hatásköröket ruháznak át, lényegében egy újabb jogi kapcsolatot alakít ki az Unió és a tagállamok között. Az Unió és a tagállamok közötti jogviszonyban az alkotmány hatálybalépésétÅ‘l nemcsak az alapító szerzÅ‘dések és a csatlakozási szerzÅ‘dések tartalma lesz meghatározó, hanem az alkotmány által bevezetésre kerülÅ‘ hatáskör-átruházási (conferral) kapcsolat is.


A „csatlakozási klauzula†továbbfejlesztése


A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történÅ‘ csatlakozása által felvetett egyes közjogi kérdések szabályozásáról rendelkezÅ‘, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényt módosító 2002. évi LXI. törvény rövid, néhány hónapos elÅ‘készítést követÅ‘en éles belpolitikai csatározások közepette került elfogadásra. Kompromisszumos megoldásként a „közös hatáskörgyakorlás†doktrínájára épült a 2002. évi magyar alkotmánymódosítás. Ennek eredményeként a magyar Alkotmány egyebek mellett azzal egészült ki, hogy „2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerzÅ‘dés alapján – az Európai Uniót, illetÅ‘leg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerzÅ‘désekbÅ‘l fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredÅ‘ hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.â€

Álláspontom szerint az Alkotmány ezen rendelkezésének továbbfejlesztésén gondolkodva a 2002. évi alkotmánymódosítás közös hatáskörgyakorlási szabályát kompromisszumok által elért eredménynek, adott hatályos szabályozási nívónak kell tekinteni. EbbÅ‘l kell kiindulni, nem célszerű új kiindulási pontot keresni. A Magyar Alkotmány fenti csatlakozási klauzuláját finomító, pontosító módon, folyamatszemlélettel kell továbbfejleszteni. Nem érdemes azt új doktrínával felváltani. A jogfejlÅ‘désben és így az alkotmányfejlÅ‘désben nem célszerűek a felesleges „oda-visszákâ€.

Tudomásul kell venni, hogy az EU-relációjú magyar alkotmányfejlÅ‘dés 2002 decemberében eljutott egy bizonyos pontig. A 2002. évi alkotmánymódosítás a szükséges módon és mértékben megnyitotta az állami szuverenitás kategóriáját a magyar Alkotmányban. Ezt a nyílást felesleges tágítani. IdÅ‘közben bebizonyosodott – ahogy az egyébként elÅ‘re látható is volt –, hogy a Csatlakozási SzerzÅ‘dés magyar részrÅ‘l való aláírása nem ütközött jogi akadályba, és a ratifikációs folyamatot sem veszélyeztetik jogi csapdák. IdÅ‘közben széleskörűen ismertté vált az is, hogy a 2003. évi Európai Alkotmánytervezet egyik kulcsfontosságú intézménye az Európai Alkotmány aláírása révén történÅ‘ „hatáskör-átruházás (conferral)†lett, és ez a megoldás is azt mutatja, hogy nem kell a magyar Alkotmányban az állami szuverenitáson nagyobb rést ütni, mint ahogy azt a 2002. évi alkotmánymódosítás csatlakozási klauzulája tette.

A magyar Alkotmány csatlakozási klauzulájának az az aktuális problémája, hogy „A Magyar Köztársaság… – egyes, Alkotmányból eredÅ‘ hatásköreit… Közösen gyakorolhatja†kitétel terjedelme nem egyértelmű.

A közösen gyakorolható „egyes, Alkotmányból eredÅ‘ hatásköreit†kitétel terjedelmét a jelenleg hatályos szabályozás csupán egy szempontból szűkíti: ez az, hogy az Európai Uniót az alapító szerzÅ‘désekbÅ‘l fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig lehetséges csak a Magyar Köztársaság részérÅ‘l a közös hatáskörgyakorlásra jogosítani. Érdemes azonban továbbgondolni, hogy miként alakítható, pontosítható, esetleg szűkíthetÅ‘ az „egyes, Alkotmányból eredÅ‘ hatáskörök†közös gyakorlásának esetköre.

Fontos, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unióhoz való csatlakozását követÅ‘en is rendelkezzék az alapvetÅ‘ szuverenitási követelményekkel. Ezért meg kell határozni, esetleg katalogizálni is kell, hogy melyek ezek a követelmények. Ennek az esetkörnek a kialakításánál tanulságos lehet, hogy az EU-tagállamok legfelsÅ‘bb bírói fórumai, fÅ‘ként alkotmánybíróságai, milyen jogalkotási tárgykörökben védték meg a tagállami hatásköröket az EU-val szemben.

Ha az alapvetÅ‘ szuverenitási követelmények köre nem vagy egyelÅ‘re még nem volna katalogizálható, akkor a magyar Alkotmánybíróságra kell hagyni ezen intézménykör majdani kereteinek kialakítását. Mindezen szempontok alapján indokolt lehet, hogy a magyar alkotmányi szabályozásban a közös hatáskörgyakorlás doktrínájára épülÅ‘ csatlakozási klauzulát olyan szabályt kövesse, ami kimondja, hogy „Nem gyakorolhatja a Magyar Köztársaság az Európai Unióval (annak tagállamaival és intézményeivel) közösen azon Alkotmányból eredÅ‘ hatásköreit, amelyek az alapvetÅ‘ szuverenitási követelményekhez tartoznak.â€

A szuverenitás fogalom további finomításához és többoldalú szabályozásához segíthet hozzá, ha az esetleges késÅ‘bbi, integrációs célú konkrét hatáskör-átruházás lehetÅ‘ségét alkotmánymódosításhoz kötjük. Az ilyen módszerű szabályozás ellenpontjaként pedig ki lehetne alakítani a szuverenitás magvát adó, a szuverenitás lényeges tartalmát kitevÅ‘ nemzeti hatáskörök védelmére egy olyan esetkört, amelyre vonatkozóan az alkotmánymódosítás és így az alkotmánymódosító törvénnyel történÅ‘ hatáskör-átruházás tiltva lenne. Ennek a szintén a csatlakozási klauzulát követÅ‘ alkotmányi elÅ‘írásnak az lenne a váza, hogy: „(4) Egyes Alkotmányból eredÅ‘ konkrét hatásköreit a Magyar Köztársaság át is ruházhatja alkotmánymódosító törvénnyel az Európai Unióra, az (1) bekezdésben (a csatlakozási klauzulában) említett integrációs jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékigâ€.

Ehhez a rendelkezéshez kapcsolódóan az ellenkezÅ‘ elÅ‘jelű, a szuverenitás magvát, azaz a szuverenitás lényeges tartalmát jelentÅ‘ értékeket garantáló, alkotmánymódosítást tiltó szabály pedig a következÅ‘k szerint alakulna: „(5) Nem módosítható az Alkotmány a (4) bekezdésben említett okból az alábbi szuverén értékeket érintÅ‘en:…â€

Az állami szuverenitás megbontását az alapvetÅ‘ szuverenitási követelmények módszerével feltétlenül szükségesnek tartom. Alkotmánybeli megjelenítése generálklauzula formájában is, de katalogizáltan is, sÅ‘t a két módszer kombinálásával is megoldhatónak tűnik. Ezen javasolt elvi szabály szerkezeti váza az EU jogában is megtalálható, mint fentebb már utaltunk rá.

Az alkotmánymódosításhoz kötött konkrét hatáskör-átruházás és annak intézményi ellendarabja, az alkotmánymódosítás tilalmának bizonyos nemzeti hatáskörök védelme érdekében való bevezetése akkor lehet indokolt, ha van, illetve lesz olyan alkotmányozó szándék, ami célszerűnek tartja, hogy az alkotmánymódosítási tilalommal az alapvetÅ‘ szuverenitási követelményeknél szűkebb szuverenitási mag külön is védelmezve legyen. A két intézmény viszonyát a lenti ábra szemlélteti.

Az alapvetÅ‘ szuverenitási követelmények és az alkotmánymódosítási tilalommal védett szuverenitási értékek intézményeit nem lenne célszerű egy szabályozáson belül egyaránt generálklauzulákkal védeni. Ez a megoldás ugyanis nagyfokú jogbizonytalanságot eredményezne. ElsÅ‘ lépésben ezért azt ajánlom megfontolásra, hogy az alapvetÅ‘ szuverenitási követelmények védelme generálklauzulaként, az alkotmánymódosítási tilalommal védett szuverenitási esetkör pedig kimerítÅ‘ módon tételes (taxatív) felsorolással legyen megfogalmazva.

A felvetett javaslatok több szempontból is jogalkotói, alkotmányozói döntést, tisztázást igényelnek. El kell dönteni, hogy az alapvetÅ‘ szuverenitási követelmények intézménye és az alkotmánymódosítási tilalom intézménye alkalmazásra kerüljenek-e az új magyar Alkotmányban. El kell dönteni azt is, hogy a két intézmény esetleg párhuzamosan is alkalmazásra kerülhet-e. Ha mindkét intézmény bevezetésre kerül, akkor módszertani szempontból elsÅ‘dleges javaslatom az, hogy az alapvetÅ‘ szuverenitási követelmények intézménye generálklauzulaként legyen megfogalmazva, az alkotmánymódosítási tilalom intézménye pedig kimerítÅ‘ módon tételes (taxatív) felsorolás formájában kerüljön szabályozásra. Ennek a tételes felsorolásnak, illetve a katalogizálásnak a problémája nem megkerülhetÅ‘. Javaslom ezért a szuverenitás lényeges tartalmi elemeit kitevÅ‘ egyes értékek további kutatások és elemzések révén történÅ‘ kimunkálását, bemutatását és felsorolását. Összehasonlító jogi tapasztalatok alapján példálózóan említem csupán, hogy az alábbi szuverenitásjellemzÅ‘k átgondolása nem tűnik feleslegesnek: a nemzet létének folytonossága; az állami intézmények fennmaradása; emberi jogok; alapvetÅ‘ szabadságok; az állam nemzeti jellegének megÅ‘rzése; az állami függetlenség; az állam területi integritása; a köztársasági kormányforma; a politikai pluralizmus; a hivatalos nyelv; az árstabilitás és a monetáris tulajdon. Jogalkotói, alkotmányozói döntést igényel, hogy ezen szuverenitási értékek köre mennyiben bÅ‘víthetÅ‘, illetve hogy a felsorolt egyes értékek miként csoportosíthatók az alapvetÅ‘ szuverenitási követelmények által adott intézménykör és az alkotmánymódosítási tilalommal védett szuverén értékek által adott intézménykör között. Ha az alapvetÅ‘ szuverenitási követelmények intézménye generálklauzulával kerül megfogalmazásra, akkor az imént felsorolt értékekbÅ‘l, illetve azoknak a további javaslatok által szóba hozott bÅ‘vítményeibÅ‘l kell kiválasztani azokat, amelyek az alkotmánymódosítási tilalom által védett értékek között szerepeljenek.



1. ábra • A kisebb ellipszis szemlélteti az alkotmánymódosítási tilalommal védett, szuverén hatásköröket, a nagyobb kör pedig az alapvetÅ‘ szuverenitási követelményeket.


Irodalom

Chronowski Nóra (2000): Integráció és alkotmányozás. Magyar Közigazgatás. 3.

Czuczai JenÅ‘ (2003): Utószó. In: Czuczai, JenÅ‘ (szerk.): Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozásának küszöbén. KJK–Kerszöv, Budapest

Kecskés László (2005): EU-jog és jogharmonizáció. BÅ‘vített, második kiadás. HVG–ORAC, Budapest

Kecskés László (1988): PerelhetÅ‘-e az állam? Immunitás és kárfelelÅ‘sség. Budapest

Kecskés László (2004): Indító tézisek a Magyar Köztársaság Alkotmánya EU-vonatkozású szabályainak továbbfejlesztéséhez. Európai jog. 3.

Vörös Imre (2003): Az EU-csatlakozás alkotmányjogi, jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. In: Czuczai JenÅ‘ (szerk.): Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozásának küszöbén. KJK–Kerszöv, Budapest


<-- Vissza a 2006/9 szám tartalomjegyzékére


<-- Vissza a Magyar Tudomány honlapra