Magyar Tudomány, 2006/9 1040. o.

Európai és magyar felzárkózás a lisszaboni folyamatban



Quo vadis, Europa?

A Lisszaboni Stratégia értelméről és tanulságairól 2006 tavaszán


Török Ádám 

Az MTA levelező tagja, a Pannon Egyetem és a BME egyetemi tanára,

az MTA–BDF Mikrointegrációs és Regionális Fejlődéstani Kutatócsoportjának vezetője

torok.adam @ yahoo.com vagy agnesgy @ fsd.bdtf.hu



Az Európai Unió 2000 tavaszán, a portugál elnökség alatt elfogadott Lisszaboni Stratégiá-ban még 2010-re fogalmazta meg az amerikai gazdaság utolérésének célját úgy, hogy az „európai gazdaság a világ legversenyképesebb tudásalapú gazdaságává” váljék. Egy évvel később a svéd elnökség a fenntartható fejlődés követelményével bővítette a célrendszert. Annyi azonban már 2004-ben, az első felülvizsgálati kísérletnek tekinthető úgynevezett Tavaszi jelentés közzétételekor kiderült, hogy az EU nemcsak lassan haladt a célokhoz vezető úton, hanem valójában távolabb is került tőlük (Török, 2004). Az amerikai termelékenység – igaz, egy főre, nem pedig egy munkaórára számítva – továbbra is évi 1 százalékponttal gyorsabban nőtt az EU-átlagnál, és nem csökkent a rés az amerikai és az európai K+F-ráfordítások között sem.

Persze az utóbbi adatok összehasonlítása ugyancsak csalóka, mert a világ legmagasabb GERD/GDP (K+F ráfordítás/bruttó belföldi termék) mutatójú országai az EU-n belül, Észak-Európában vannak, azaz az uniós átlagérték torzít. Erre azonban az uniós lemaradás ostorozói joggal válaszolják, hogy az amerikai adat is tartalmazza Kalifornia mutatóját éppúgy, mint a K+F-ben igen elmaradott Dél-Dakota vagy Wyoming állam a magyarnál is sokkal alacsonyabb K+F ráfordítási adatait.

A Lisszaboni Stratégia valójában már kidolgozása idején a siker igen csekély esélyével indult útjára. Bírálói ugyanis hajlamosak megfeledkezni arról, hogy a stratégia minősítésekor általában az egész integrációs folyamat újabb szakaszáról mondanak véleményt, miközben maga a stratégia annak csak egyik szűkebb szelete. Megfogalmazhatta például kívánalomként a munkaerőpiacok liberalizálását vagy a kutatás-fejlesztés fellendítését, ha ezekre a nemzeti szakpolitikákra magának az integrációs szervezetnek csak csekély hatása van. Bírálat inkább azt az uniós döntéshozatali rendszert illetheti, amely bátran kidolgoz elképzeléseket úgy, hogy közben nem rendeli hozzájuk a végrehajtás megfelelő közösségi eszközeit,2 s így a végső felelősséget is sikeresen el tudja hárítani magától.

A lisszaboni folyamattal kapcsolatban nem árt kissé tisztáznunk a fogalmakat úgy, hogy közben át is futjuk annak eddigi menetét. 2000-ben csak az általánosan megfogalmazott stratégia született meg, pontos menetrend és eszközrendszer nélkül. 2001-ben tették közzé a Lisszaboni Programot (Lisbon Agenda), most már pontosabb célokkal és megvalósítási elképzelésekkel. 2002-ben bevonták a munkálatokba az új tagállamokat, ezzel pedig a stratégia fontos elemévé tették a belső felzárkózást is. 2003-ban az egységes európai cselekvés jogi hátterének megteremtése került napirendre, de az alkotmányozási folyamat megtorpanása később valójában a lisszaboni törekvések útjába is hatalmas akadályt állított.

2004-ben a felülvizsgálati folyamat eredményeként, a Sapir- és a Kok-jelentés nyomán előtérbe helyezték a program finanszírozási kérdéseit. Ekkor vált sokak számára láthatóvá az összefüggés a stabilitás megteremtésére irányuló makrogazdasági politika és a lisszaboni célkitűzések sikeresélyei között. (Szerzőink közül Csaba László a Stabilitási és Növekedési Paktum teljesülését tárgyalja.) Végül 2005-ben történt meg a félidejű felülvizsgálat. Ennek folyományaképp négy új stratégiai területet jelöltek ki,l összesen huszonnégy irányelv formájában, eltörölték a felzárkózás sokakat a szocialista tervezésre emlékeztető merev határidejét, és elhatározták a nemzeti felzárkózási akciótervek beillesztését a lisszaboni program most már sokkal tagoltabb rendszerébe.

A négy programterület értelmezését és alapos elemzését szerzőink végzik el. Felsorolásuk (1. tudásbővítés és innováció; 2. egységes belső piaci program; 3. munkahelyteremtés és az új európai szociális modell; 4. makrogazdasági stabilizációs politikák) mellett itt arra érdemes rámutatni, hogy a Lisszaboni Stratégia új változatában előtérbe kerültek a megfogható, mérhető és a gazdasági felzárkózás szempontjából valóban releváns célok. Végre egyetértés látszik abban, hogy a felzárkózási stratégia sikerén Európa tartós jóléte múlhat, sőt az integráció jövőjének kulcsa is itt keresendő. A kohéziós folyamat nemcsak azt jelenti, hogy fel kell hozni a gyengébbeket, hanem azt is, hogy a legerősebbeknek (ezek ma Ausztria mellett szinte mind kisebb, tőle jóval északabbra fekvő országok, illetve az Egyesült Királyság) hosszú távra kell felmutatni azt, hogy sikeres jövőjüket továbbra is az integráción belül érdemes elképzelniük.

Európán belül ma társadalmi-gazdasági modellek versenye is folyik. Társadalmi és gazdasági értelemben is sikeresnek az úgynevezett skandináv modell látszik, amely (a „flexicurity” jelszavával) jól egyesíti a munkaerőpiac rugalmasságát az erős társadalmi szolidaritással és a környezeti fenntarthatósággal. Az angolszász modellben a gazdasági hatékonyság követelménye jól teljesül, a társadalom viszont csak gyengébb védőhálót feszít a vesztesek alá. A kontinentálisnak nevezhető modell német vagy francia változatában egyaránt súlyos gond, hogy a merev munkaerőpiac, a rossz hatékonyságú szociális rendszer, illetve több más költségvetési terület az egyébként világméretekben is sikeres vállalatok növekedési erőforrásait szívja el, s így vagy versenyképességüket csorbítja, vagy külföldre kényszeríti őket. A dél-európainak hívott modell (nem mindegyik dél-európai országban, viszont egyes más európai régiókban igen!) szinte a skandináv típus ellentéte. Aránylag gyenge gazdasági teljesítmény mellett ugyanis a költségvetési szféra is rosszul szervezett, így a társadalmi és a jóléti szolgáltatások csak kevesebbet tudnak nyújtani, mint amennyibe kerülnek.3 A közép- vagy kelet-európai modell még alaposabb feltárásra vár, de annyi valószínű, hogy épp a skandináv modell fontos elemei hiányoznak belőle.

A Lisszaboni Stratégia sikerének megítélése nem függhet csak attól, hogy mely K+F- vagy termelékenységi mutatók javulnak az Egyesült Államokkal való összehasonlításban. Csaba László cikke mutat rá, hogy a lisszaboni felzárkózási folyamatban már évek óta megfigyelhető különbség a célok és a teljesítmény között nem elsősorban magának a stratégiának a hibája. A főbb világgazdasági versenytársakhoz, illetve a saját elképzelésekhez mért lemaradás részben a közösségi szabályozórendszer (vagy erősebben fogalmazva, a teljesítményfokozó kényszermechanizmusok) hiányosságai, részben pedig a tagállamok többségének rendszeresen laza és következetlen gazdaságpolitikája miatt növekszik évről évre. A Lisszaboni Stratégia alapvető eleme a szándék a verseny erősítésére akár kényszerítő eszközök révén is, de a tagállamok hasonló irányú nemzeti politikáinak hiányosságai a stratégia hatásfokát is gyengíthetik.

Halmai Péter az európai integrációs folyamat egyik tartós fékező tényezőjét tartja az EU-szintű felzárkózás kritikus elemének is. Saját kifejezésemmel ezt „liberalizációs illúziónak” is nevezhetjük. Arról van szó, hogy már az integrációt megalapozó Római Szerződés is a teljes belső szabad kereskedelmet tűzte ki célul, de három évtizeddel később az úgynevezett Cockfield-jelentésből kiderült, hogy a kereskedelmi akadályok felszámolása még nem elégséges feltétel az egységes belső piac megteremtéséhez. A jelentésből készített 1986-os Fehér Könyv megmutatta a fizikai, az adminisztratív és a fiskális akadályok jelentős növekedéskorlátozó hatását. Az egységes belső piaci program céljával ellentétben nemhogy 1993-ra, hanem még 2006-ra sem sikerült teljesen felszámolni ezeket a piaci akadályokat úgy, hogy az akadálymentes belső piac megteremtésének fiskális korlátainak megszüntetése (a nemzeti adórendszerek és adószintek egységesítése) ügyében viszonylag kevés történt, a forgalmi adók kivételével.

Míg az utolérni kívánt amerikai gazdaság a törvény erejénél fogva egységes piacként működik, azaz egy új szövetségi tagállam csatlakozásakor minden piaci akadályt (az adórendszerbeli eltérések kivételével) már több mint kétszáz éve meg kell szüntetni, addig az Európai Unióban sok ésszerűsítő lépést tagállami részérdekek miatt Ugocsa non coronat alapon torpedóznak meg. Gondoljunk a több cikkünkben (Csaba László illetve Halmai Péter által) említett Bolkestein-direktívára a szolgáltatási piacok felszabadításáról, az új tagállamokkal szemben fenntartható munkaerő-áramlási korlátozásokra, vagy éppen a Halmai Péter tanulmányában ugyancsak hangsúlyozott vontatott (sőt egyes tagállamokban kifejezetten elszabotált) liberalizálásra a hálózati iparágak piacain.

Az egységes belső piac valóban teljeskörű kiépítése azt jelenti, hogy az EU-ban a tagállamok közti forgalom kereskedelempolitikai akadályainak még az első integrációs szakaszban befejezett lebontását ki kell egészíteni az adminisztratív kereskedelemi korlátozások lehető legteljesebb megszüntetésével. Itt azonban komoly jogi buktatókra kell számítani, mert sok olyan tényező gátolja az akadálymentes kereskedelmet, amely valójában nemzeti szabályozási hatáskörbe tartozik. Ilyen például számos egészségügyi, fogyasztóvédelmi, környezetvédelmi előírás, amelyet sokszor földrajzi vagy éghajlati okok miatt sem lehet minden további nélkül egységesíteni. A tej csomagolásának például szükségszerűen szigorúbbak a szabályai a déli, mint az északi tagországokban.

Halmai Péter rámutat, hogy a piacok egységesítésének bizonyítható termelékenységnövelő hatása van. Érdekes és további kutatásokat igénylő kérdés ugyanakkor, hogy a társadalmi és ezen belül a fogyasztói jólét termelékenységemelkedéstől várható növekedését mennyiben befolyásolhatják a fogyasztóvédő intézkedések sokszor forgalmat csökkentő, ám fizikailag és egészségileg mindenképpen jólétet növelő hatásai.

A lisszaboni folyamatnak sokszor rejtve maradó, ám éppen az új tagállamok szempontjából kulcsfontosságú célja és követelménye a belső konvergencia megvalósítása. Palánkai Tibor hangsúlyozza, hogy a szegényebb tagállamok felzárkózása a gazdagabbakhoz alapfeltétele az Unió sikeres globális felzárkózásának is. Palánkai cikke ugyanakkor nagy erővel világítja meg, hogy a felzárkózás többdimenziós folyamat, amelynek menetét nem lehet csupán a modern gazdaságok szintetikus leírására egyre kevésbé alkalmas GDP/fő mutató növekedésével jellemezni.4 A gazdaságszerkezeti és -szabályozási változásokat is figyelembe véve az új tagállamok egy része (különösen Észtország és Szlovénia) már szinte az uniós középmezőnybe került. Főleg a dél-európai országok viszont sok szükséges liberalizációs és korszerűsítési lépést csak vontatottan, habozva, kifogásokat keresve valósítanak meg.

A belső konvergencia folyamatának ma még csak kevéssé feltárt eleme, hogy a Lisszaboni Stratégia egyes kulcsterületein, például a munkaerőpiacon vagy a K+F-ben szükséges közösségi erőfeszítések milyen módon hatnak egymásra és a tagállamok közötti fejlettségi kiegyenlítődésre. A munkaerő korstruktúrája ugyanis nagyban eltérő a tagországok között, és nemcsak K+F ráfordításaikban, hanem K+F kapacitásaikban is nagyok a különbségek. Egyszerűen arról van szó, hogy esetenként éppen a felzárkózásra váró EU-országokban öregedett el a munkaerő-állomány az uniós átlagnál jobban. Vannak ugyanakkor olyan országok, ahol a GERD megnöveléséhez meg kellene teremteni a belföldi kutatási-fejlesztési erőforrások többletét is, hiszen azokat nem lehet létrehozni egyik napról a másikra. A belső konvergencia folyamatát tehát nem képzelhetjük el elvont módon úgy, mintha egyszerűen egy skálán kellene felfelé mozgatni a kevésbé fejlett tagországokat. Többleterőforrások mellett jelentős belső szerkezeti reformokra is szükségük lehet a sikeres felzárkózáshoz.

A Lisszaboni Stratégia sikerének útjában sokak szerint ott áll az EU nehézkes jogalkotási és -alkalmazási mechanizmusa is. Az újabb brüsszeli („lisszaboni”) szakértői vitákban előtérbe került az uniós jogrendszer kétszintű jellege, amelyről Kecskés László tanulmányában a magyar példán mutatkozik meg az egységes stratégiai cselekvés több fontos akadálya. Nemcsak arról van szó, hogy a tagállamok kormányai rendszerint sokkal több olyan jogkört szeretnének megtartani, amennyi szuverenitási igényeik és belső politikai támogatásuk szempontjából teljesen érthető volna (bár a felzárkózási folyamatot jócskán lassíthatja), hanem arról is, hogy az egyes tagállamok más és más arányban adnak át jogalkotási és döntési kompetenciákat az uniós vezetésnek.

A Lisszaboni Stratégia jövője szempontjából ebben a tekintetben két fontos új téma került napirendre a 2006-os Tavaszi jelentés előkészítő munkálataiban (lásd ehhez Council…, 2006, 1–2). Az egyik a stratégia illetve a program megvalósításának új irányítási (governance) rendszere, a másik pedig látszólag ide nem illő kifejezéssel a stratégia „tulajdonviszonyai” (ownership). Mindkét esetben arról van szó, hogy az irányításban egyaránt vállaljanak részt a felső közösségi és a nemzeti döntési szintek. Ugyanakkor – a vállalat-gazdaságtanból ismert stakeholder (kb. „minden érdekeltre kiterjedő felelősség-megosztási”) gondolkodásmód szerint – a megvalósítás sikeréért minden érdekelt, azaz az összes gazdasági és társadalmi szereplő érezzen a súlyával arányos felelősséget. Az európai alkotmányozási folyamat kudarca felhívta a figyelmet a további integrációs erőfeszítések sokkal jobb érdekegyeztetési előkészítésére, így a felzárkózási folyamat döntési jogköreit is feltétlenül decentralizálni kell.

Látható tehát, hogy a lisszaboni folyamat első szakaszának udvariasan felemás, őszintén azonban igencsak kudarcos mérlege nyomán nemcsak a stratégia alkalmazási területeit ésszerűsítették és eszközeit gondolták át, hanem feltették a tovább már nem halogatható kérdéseket az irányítási rendszerével kapcsolatban is. A válasz ezekre a kérdésekre viszont korántsem független az egyes tagállamok gazdasági és politikai fejlődési pályájától. Az EU felzárkózási erőfeszítéseinek sikerét nagyban befolyásolni fogja, hogy éppen három nagy alapító tagállama, a több tekintetben is „magot” alkotó Németország, Franciaország és Olaszország küzd alapvető szerkezeti és növekedési problémákkal, és kivált ezekben az országokban kezdik sokan vitatni az integrációs folyamat egyes alapértékeit. A „lengyel vízvezetékszerelő” lassan kísértetnagyságúvá nőtt figurája azt a több kontinentális tagországban elharapózott közhiedelmet testesíti meg, hogy az új tagállamok részt kérnek a nélkülük felhalmozott jólétből, miközben annak bővítéséhez már csak sokkal kevésbé járulnának hozzá. Az új uniós felzárkózási politikának fontos feladata az ilyen téveszmék nyugodt, de megalapozott és határozott eloszlatása is.


 A szerző e helyen köszöni meg az NKFP A kettős felzárkózás elméleti problémái és gazdaságpolitikai eszközei kutatási programjának támogatását a Lisbon Agenda Group szakértői csoport ülésein való részvételhez, illetve a csoport vezetőjének, Maria Joăo Rodriguesnek sokoldalú szakmai segítségét és értékes információit.


Kulcsszavak: integráció, Lisszaboni Stratégiafolyamat, felzárkózás, versenyképesség, konvergencia, integráció, fenntartható növekedés, kutatás-fejlesztés


1 A cikk az NKFP 5/089/2004 kutatási projekt támogatásával készült.

2 Ezek között két szélső alternatíva létezik: egyik a felülről jövő, de az utóbbi években egyre kevésbé hatásos közösségi módszer, vagy pedig a tagállamoknak sokkal szélesebb mozgásteret hagyó nyílt koordinációs módszer (OMC – Open Method of Coordination), amelyet éppen a Lisszaboni Program során kezdtek bevezetni.

3 Gondoljunk például arra, hogy Portugália jelentős költségvetési áldozattal olyan stadionokat is épített a 2004-es labdarúgó Európa-bajnokságra, amelyek környékén nincs is megfelelő erejű helyi csapat. Így több létesítmény teljesen kihasználatlanul áll, miközben a fenntartásuk évi több millió eurót emészt fel az adófizetők pénzéből.

4 Paul Bairoch gazdaságtörténész például a harmincas évekre kimutatta azt, hogy az egy főre jutó növekedési ütem tekintetében a Szovjetunió a világ legjobbjai közé tartozott, ebben azonban jócskán közrejátszott a brutális kolhozosítás többmilliós embervesztesége (Bairoch, 1993, 1 fejezet). Sok, kevésbé drasztikus példa is akad arra, hogy az egy főre vetített makromutatók sokszor nem mondanak semmit a gazdaság belső szerkezeti sajátosságairól, a drasztikus népesedési változások pedig a gazdasági teljesítménytől függetlenül hirtelen is nagyban átrendezhetik ezeket a makromutatókat.


Irodalom

Bairoch, Paul (1993): Economics and World History – Myths and Paradoxes. Prentice Hall, New Jersey

Council of the European Union (2006): Presidency Conclusions. Brussels, 24 March 2006. 7775/06.

Török Ádám (2004): Felzárkózás és versenyképesség. Stratégiai dilemmák az EU Lisszaboni Programjának megvalósulásával kapcsolatban – kísérlet egy vitaindítóra. Európai Tükör. IX, 3, június, 60–77.


<-- Vissza a 2006/9 szám tartalomjegyzékére


<-- Vissza a Magyar Tudomány honlapra