A kormányzattól a többszintű igazgatásig

Egy új fogalom értelmezése

Az utóbbi években a modern államokban elfogadottá vált egy új igazgatási irányelv, amelyet a government to governance (a kormányzattól az igazgatás felé) fordulataként jellemez a szakirodalom (van Kersbergen/ van Waarden 2004), jóllehet a „governance” értelmezése körül még akadnak tisztázatlanságok (Benz 2004. 130.).

A „governance” olyan igazgatási módszert jelent, amelynek lényege az alku és a körültekintő mérlegelés. Vertikális irányban az európai, a nemzeti és a nemzet alatti szinteket kapcsolja össze. Önkormányzatiságot és rugalmas alkalmazkodóképességet biztosít az említett szinteknek anélkül, hogy rendszeres és nyílt konfliktusba kerülnének az EU-hatóságok (Európai Parlament, Európai Tanács, Európai Bizottság) közpolitikai céljaival. A horizontális irány pedig olyan többszereplős folyamatként értelmezi az igazgatást, amely nemcsak a közintézményeket, hanem a magánvállalkozásokat és a civil szervezeteket (lobby-csoportok, közérdek-érvényesítő csoportok stb.) is magába foglalja.

A „governance”-irány erősödése összefügg az Európai Unió kompetenciáinak szélesítésével. Figyelemre méltó eltérés mutatkozik a szabályozási politikák (regulatory policies) és az elosztási politikák (distributive policies) között. A szabályozási politikák alku- és mérlegelési folyamatai EU-szinten mutatkoznak meg, az elosztási politikáké viszont alulról felfelé (bottom-up) – vagyis a nemzeti és a nemzet alatti szintek is érdemleges szerepet töltenek be. A helyzetet bonyolítja, hogy a szabályozási politikák megvalósítói a kormányzatok és a közintézmények, az elosztási politikáké pedig gyakran a magánvállalkozások és a civil szervezetek. Még olyan esetek is előfordulhatnak, amelyekben az alkufolyamatok, a lobby- és a döntéshozatali tevékenységek lényegileg a kormányzaton kívül történnek (governance without government).

A folyamatok eredményességét kettős közelítésben mérik. Az egyik mérce a hatékonyság, vagyis a „governance” output legitimációja (Scharpf 1999), a másik a társadalmi részvétel mértéke, vagyis az input-legitimáció. 

Eredetileg az Európai Bizottság – hegeliánus közelítésben – az európai közjó legfőbb őreként identifikálta magát, miközben a Miniszterek Tanácsa arra ügyelt, hogy az európai uniós érdekek oltárán ne áldozzák fel a tagországok nemzeti érdekeit. A hatékonysági és eredményességi követelmények előtérbe kerülése azt váltotta ki, hogy a Bizottságot kritika érte az átláthatóság, a civil részvétel, vagyis az input-legitimitás hiányosságai miatt. A Bizottság erre fel konzultatív eljárásokat intézményesített olyan „szociális partnerekkel”, mint a szakszervezetek, a munkáltatói szövetségek, amelyek az idők folyamán privilegizált helyzetbe kerültek. A feszültségek éle így sem tompult. Ezután fogalmazódott meg, hogy a „szociális dialógus” rendszerét közelíteni kellene a „civil dialógus”-hoz, ami voltaképpen a civil szervezetek bevonását jelentette. A jelenlegi viták arról folynak, hogy mi legyen a „civil dialógus” tartalma, és mely szervezetek vegyenek részt benne.

A kilencvenes évek vége óta megjelent alapdokumentumok egyértelműen mutatják a téma növekvő fontosságát.

1997: a Promoting the Role of Voluntary Organisations and Foundations in Europe (COM/97/0241) az önkéntes szervezetek gazdasági és szociális szerepét hangsúlyozta; fontos tényezőnek tekintette ezeket a demokratikus társadalmak megteremtése, az európai integráció perspektivájából.

1999: a The Role and Contribution of Civil Society Organisations in the Building of Europe a szervezett civil társadalom (organised civil society), illetve a civil társadalom szervezetei (organisations of the civil society) fogalmát vezette be az EU-közbeszédbe. Olyan szervezeti struktúrák összességeként értelmezte a civil társadalmat, amelynek tagjai közvetítő szerepet töltenek be a közintézmények és az állampolgárok között az általános érdekérvényesítés során (EESC 1999. 7. 1.).

2000: a The Commission and Non-Governmental Organisations: Building a Stronger Partnership (COM/2000/11final), az Európai Bizottság vitaanyaga már a civil szervezetek multifunkcionális szerepével foglalkozott. Megkülönbözteti hozzájárulásukat a részvételi demokráciához (participatory democracy), az érdekek képviseletéhez speciális csoportok és ügyek esetében („interest representation of specific groups and specific issues”), a közpolitika folyamatához, a projekt menedzsmenthez és az európai integrációhoz.

2001: a White Paper on European Governance (COM/2001/428final) – ugyancsak az Európai Bizottság dokumentuma – a civil szervezetek szerepét hangsúlyozza az EU-szintű intézmények és az állampolgárok közötti kommunikációban.

2002: a Towards a Reinforced Culture of Consultation and Dialogue–General Principles and Minimum Standords for Consultation of Interested Parties (COM/2002/704final) azt fejti ki, hogy miben látja a civil szervezetek szerepét az EU többszintű igazgatási rendszereinek (multi-level governance arrangements) a kibontakozásában. A dokumentum olyan civil dialógus (civil dialogue) megalapozását tartja szükségesnek, amelyben elsődlegesen azok a civil szervezetek jogosultak részt venni, „amelyek felhatalmazással rendelkeznek EU-szintű képviseletre és tevékenységre, amelyeknek tagszervezetei vannak a legtöbb EU-tagországban, és amelyek biztosítják a hozzáférhetőséget a tagság szakértelméhez” (COM 2002:2Footnote15).

Ez a konstrukció azonban nem számol a civil szervezetek társadalmi tőke jellegével. Nem tartalmaz semmiféle orientációt arra vonatkozóan, hogy miként szervezzék meg a kommunikációt a Brüsszel bázisú Euro-Fed-ek és a nemzeti szintű tagszervezetek között. Így a többszintű igazgatási rendszer vertikális dimenziója még töredezett.

Hogyan erősíthető a civil társadalom?

Egyelőre csak az nyilvánvaló, hogy miként nem erősíthető. Nem megfelelő módszer például az, ha az állam kívülről, mesterségesen próbálja erősíteni a civil társadalmat. A következmény ilyenkor (még az esetleges – ritkán meglevő – jószándék ellenére is) mindig siralmas: a jellegtelen, erodált értékrendek alapján élő társadalmi csoportok nem autonóm érdekeket érvényesítő civil társadalommá fejlődnek, hanem kliensek csoportjává, amelyek az állam „jóakaratától”, anyagi és politikai támogatásától függnek, és ezt igénylik is. Ez a „panem et circenses” állapota.

A civil társadalom kifejlődése csak a társadalmi csoportok belső motivációjára alapozható, csak belülről vezérelt lehet. Az állam szerepe szintén fontos: olyan jogi és intézményi kereteket kell biztosítania, amelyek nem korlátozzák a társadalmi csoportok különböző intézmények alapítására és működtetésére irányuló kezdeményezéseit. Csak az a civil társadalom fejlődőképes, amely proaktív, feltételeket igénylő és kezdeményező. Ha ez a belső motiváció hiányzik, ha nincs autonóm ethosz, akkor nem fejlődik ki civil társadalom sem. Ennek előfeltétele a szolidaritáson, a szubszidiaritáson alapuló magatartási formák elsajátítása. Amit csak akkor lehet elősegíteni, ha ez a politikai döntésekbe és akciókba történő gyakorlati bevonáson keresztül történik. Sőt önmagában a bevonás itt nem is elég. Az állam, a közintézmények és a civil szervezetek között olyan kapcsolat szükséges, amelyben a bevonás teljes körű. Azaz: a döntésekbe való érdemi beleszólástól a szolgáltatások nyújtásában való részvételig terjed. A teljes körű bevonás pedig a civil társadalom „meghatalmazását” jelenti. Ehhez kapcsolódhat – támogató jelleggel – a civil szervezetek alakításának állami vagy külső, nemzetközi kezdeményezése, olyan projektek kidolgozása és megvalósítása, amelyekben orientálnak a civil társadalom értékrendje felé, ismertetik és megértetik azt, valamint szervezet-alapítási és -működtetési technikákat tanítanak.

Ezek az ismertető-megértető és alkalmazási készségeket fejlesztő tevékenységek azonban sterilek maradnak, tartós változások eredményezésére képtelenek, ha nincs civil társadalmi meghatalmazás a gyakorlatban. E nélkül a meghatalmazás nélkül az oktatási-nevelési folyamat csak „elektromos hokihoz” vagy „asztali focihoz” hasonlít, ahol az elsajátított készségeket az igazi pályán nem tudják alkalmazni. Sőt igazi pálya nélkül ezek a készségek értelmüket vesztik. A mesterséges környezetben begyakorolt alkalmazás ugyanis a valóságos környezetben eredménytelennek bizonyul, ami frusztrációt, kiábrándultságot és csalódottságot vált ki. Mindez a nemzetközi és a nemzeti szinten, az Európai Unióban és annak tagországaiban egyaránt érvényes.

Előzetes megfontolások és javaslatok a magyar civil szervezetek reformjához

1. A problémakör megközelítésénél célszerű Jeremy Rifkin szemléleti kiindulópontját követni, amelyet a Strasbourgi Parlamentben fejtett ki 1999-ben, az NGO (Non Governmental Organisation) konferencián.

Eszerint a három fő szereplő – a piac, az állam és a társadalmi közösségek – között a társadalmi közösségek az elsődlegesek. Az emberek a civilizációs fejlődés kezdetén közösségekbe szerveződtek, amelyek reciprocitáson és társadalmi bizalmon alapultak. Ehhez képest a piaci viszonyok másodlagosak. Piaci kapcsolatokat csak akkor alakítanak ki és működtetnek eredményesen, ha a társadalmi közösségek közötti bizalom a piac, a kereskedés rendezettségét megalapozza.

Ezt nem vették figyelembe azok az amerikai és nyugat-európai üzletemberek, akik a Szovjetunió összeomlása után siettek üzleteket kötni a régióban. Üzleti kudarcok egész sora következett be, mert nem volt elegendő szintű társadalmi bizalom – néha társadalmi tőke –, amely garantálta volna a rendezett kereskedelmet. Az előző rendszer ugyanis megsemmisítette a civil társadalmat és annak szervezeteit, amelyek a közösségek közötti társadalmi bizalom alapján működtek. Ilyenformán nem vált/válhatott működőképessé a piacgazdaság. Hiszen nem tartották be az üzleti szerződéseket és kereskedelmi megállapodásokat – és nem is volt meg hozzá a kényszerítő erő.

Kérdés: mi a jelenlegi helyzet Magyarországon? Milyen szintű a társadalmi bizalom? Mi az elsődleges fejlesztési cél? Ki lehet-e fejleszteni nyugati típusú piacgazdaságot a társadalmi közösségek közötti bizalom megfelelő szintje nélkül?

Úgy tűnik, hogy Nyugaton a civil szervezetek szerepe meghatározó egy olyan társadalmi bázis kialakításában, amely a piacgazdaság rendezett működését megalapozza. Enélkül is létrehozható piacgazdaság, de az nem nyugati típusú lesz, hanem levantei típusú. A társadalmi bizalom összetevői a társadalom integratív típusú intézményei (civil szervezetek, egyházak és szekuláris intézmények, baráti társaságok, sportegyesületek, művészi csoportok, kulturális intézmények). Ahol a civil szervezetek erősek, ott a piacgazdaság is erős; ahol gyengék, ott a piacgazdaság kevésbé sikeres.

Kritikailag végiggondolandó, hogy érvényes-e az a neoliberális, neokonzervatív és libertariánus tézis, miszerint az egészséges gazdaságok alapozzák meg az életerős társadalmi közösségeket, a civil társadalmat. Vagy ennek épp az ellenkezője igaz? Az, hogy csak erős közösségek társadalmi, bizalmi kapcsolatainak bázisán fejlődhet ki egészséges gazdaság.

Úgy tűnik, a kultúra és a gazdaság közötti kapcsolatok természetét már olyan intézmények is kezdik megérteni, mint a Világbank és a hozzá hasonló intézmények, amelyek évtizedeken keresztül abból az előfeltevésből kiindulva finanszírozták a gazdaságfejlesztési projekteket, hogy erős gazdaságot kialakítva a társadalmi fejlődést támogatják. Sok-sok kudarc után azonban megváltoztatták prioritásaikat, és most már a társadalmi fejlődési projekteket részesítik előnyben, mert megértették, hogy csak az erős közösségek, életerős kultúrák lehetnek a gazdasági fejlődés előfeltételei.

2. A modern országokban a civil szervezetek (a harmadik szektor) az egész társadalmat átfogják. Civil szervezetek működnek a szociális gondoskodás, az egészségügy, az oktatás, a kutatás, a művészetek területén, a baráti és a közösségi életben, az egyházakban, a környezetvédelem területén és a személyiség jogainak védelmében. Az Egyesült Államokban például 1 400 000 nonprofit szervezet működik – 500 milliárd dollár költségvetéssel. Ami az ország összköltségvetésének 10,5 százalékát teszi ki.

Kérdés: milyen a civil szervezetek hatása a mai Magyarországon? Mennyiben hasonlítható össze a közintézmények és a piaci intézmények hatásával?

3. A civil szervezetek szerepének növekedése a munkahelyek ezreinek létesítésével jár együtt. Ezek különösen egyes társadalmi csoportokban és helyi közösségekben működnek. Hozzájárulnak a társadalmi tőke bővüléséhez. A civil szervezetek működése a személyes kapcsolatokon nyugszik, és ez ellensúlyozhatja a globális piaci erők személytelen jellegét.

Kérdés: mennyiben releváns ez a szükségszerűség a jelenlegi Magyarországon?

4. A politikusok eddig bipolárisan szemlélték a társadalmat: a piacot és a kormányzatot helyezték a két pólusra. Ez a szemlélet a modern világban már érvényét vesztette. A társadalom olyan háromlábú asztalhoz hasonlítható, amelynek lábait a piaci, az állami és a civil szféra alkotja. Az első tényező hozza létre a piaci tőkét, a második a közjavakat és a szolgáltatásokat, a harmadik a társadalmi tőkét.

A hagyományos sémákban a politikai viták középpontjában a piaci erők és a kormányzat közötti egyensúly megteremtése állt. Jelenleg új keretfeltétel formálódik, így a politikai viták középpontjában az áll, hogy hogyan teremthető meg az összhang a társadalom által létrehozott háromféle tőke – a piaci, a közjavak és szolgáltatások, valamint a társadalmi tőke – között.

Kérdés: mennyiben reális ennek a fordulatnak a lehetősége a mai Magyarországon? Mennyiben reális az a veszély, amely Ronald Reagan elnöksége alatt bekövetkezett, amikor a hatalomra került politikusok hangzatos jelszavakkal támogatták a civil szervezeteket azért, hogy elfedjék a szabad-piac erősítését célzó törekvéseiket? Mennyiben reális az, hogy a civil szervezetek egyenlő jogú partnerek a piaci erőkkel és a kormányzatokkal? Milyen erős erre a magyar civil társadalom igénye, és mennyire fogadókész erre a kormányzat és a magánszféra? Mennyiben elfogadott az, hogy az új információs társadalom kihívásának csak erős civil szervezetekkel működő társadalom képes megfelelni?

5. A társadalomközpontú közelítések a kilencvenes évektől fogva növekvő szerepet töltenek be a modern közpolitikában. A hetvenes évek államközpontú közelítései kimentek a divatból. A washingtoni konszenzus – amely a piaci erőket helyezte a közpolitika középpontjába – szintén kudarcot eredményezett, ezzel együtt leáldozott a neoliberalizmus fénykora és a „turbo-kapitalizmus” idealizálása. Az állami és a piaci kudarcok a munkanélküliség magas arányát, növekvő szociális egyenlőtlenséget, a jóléti állam diszfunkcióit eredményezték, és ebből a helyzetből a társadalom-központú közelítés tűnt kivezető útnak, amelynek három lényeges összetevője: a civil társadalom, a társadalmi tőke és a harmadik szektor (civil szervezetek). Ezek a közelítések nem nagy, átfogó elméletként jelentek meg, hanem célszerű közelítésben irányították rá a figyelmet a civil társadalom innovatív kapacitására. 

Az Európai Unióban a hivatalos felfogás összekapcsolja a civil társadalmat és a harmadik szektort, és mint „szervezett civil társadalmat” határozza meg. Egyre inkább teret hódít az a felismerés, hogy a civil társadalom erősödése lehet hosszú távon az európai integráció elmélyítésének kulcsa, mert ez tudja igazán összekapcsolni az Európai Unió közpolitikáját az állampolgárokkal. 

Kérdés: a mai Magyarországon mennyire érzékelhető az a trend, amelyik az EU-kompatibilitás egyik lényeges összetevőjének tekinti a harmadik szektort?

IRODALOM

Benz, A. (2004): Einleitung: Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept? In: Benz, A. (ed.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden.

European Commission (1997): Promoting the Role of Voluntary Organisations and Foundations in Europe. COM(1997)0241final.

European Commission (2000): Discussion Paper „The Commission and Non Governmental Organisations: Building a Stronger Partnership”. COM(2000)11final.

European Commission (2001): European Governance – A White Paper. COM(2001)428final.

European Commission (2002): Communication from the Commission „Towards a Reinforced Culture of Consuation and Dialogue–General Principles and Minimum Standards for Consultation of Interested Parties by the Comission”. COM(2002)704final.

European Economic and Social Committee (1999): The Role and Contribution of Civil Society Organisations in the Building of Europe. OJ C329, 17.11.1999.

Kersbergen, K. v./Waarden, F. v. (2004): Politics and the Transformation of Governance. Issues of Legitimacy, Accountability and Governance in Political Science. In: European Journal of Political Research. Vol. 43. 143–171.

Scharpf, F. W. (1999): Regieren in Europa: Effektiv und demokratisch? Campus, Frankfurt am Main.