Budapest: lemarad vagy lekörözi?
________________
TOSICS IVÁN

 

Több mint másfél évtizeddel a rendszerváltás után szélsőségesen eltérő értékelések olvashatók Budapest helyzetéről és fejlődéséről. Az egyik típusvélemény szerint Budapest "lemarad", már nem csak Bécs vagy Prága, hanem Varsó, Pozsony vagy akár Temesvár mögött is. Természetesen ez alátámasztható egy-két kiragadott adattal vagy éppen személyes élménnyel. Az ezzel ellentétes álláspont szerint Budapest "lekörözi" társait, azaz dinamikusan fejlődik, s már nem csak Közép-Európa legjobb városa. Nyilvánvaló, hogy ehhez az állásponthoz sem nehéz támogató adatokat, információkat szemezgetni.

Az igazság természetesen valahol a két szélsőséges állítás között van. Habár jelen írás igyekszik objektív maradni, és nem beleesni a parttalan kritika, illetve a tömjénezés csapdáinak egyikébe sem, nézőpontja mégsem teljesen semleges: a jobbító szándékú kritika vezérli. Célom Budapest-rajongóként rávilágítani néhány olyan tényezőre, amelyek megváltoztatása nélkül lehetetlen kiaknázni Budapest összes adottságait.

Sokan vagyunk elégedetlen rajongói ennek a városnak, és ennek beszélgetéseinkben hangot is szoktunk adni. Két és fél éve merült fel bennem az ötlet, hogy tegyük rendszeressé találkozóinkat, s próbáljuk meg szisztematikusabban feltárni elégedetlenségünk okait. Ebből született a Budapest Kör, amely a 2004. májusi indulás óta havi rendszerességgel működik. Eddig huszonnégy találkozónk volt, amelyeken általában tíz-húsz fő vesz részt az ötven fő körüli, főleg városféltő értelmiségiekből álló tagságból.

Ami tehát itt most következik, az nagyobbrészt nem egy ember véleménye, inkább indulatos viták közepette kialakult álláspontokról van szó. Az ilyen viták előnye, hogy többfajta diszciplína harcát jelentik, ezért néha igen érdekes összehasonlítások, elemzések, magyarázatok születnek.

Miképpen ítélhető meg Budapest fejlődése
az 1989-es politikai fordulat óta?

A tények

Magyarországon a gazdasági rendszerváltás viszonylag gyorsan lezajlott, néhány év alatt a gyors privatizációval és az alapvető jogi környezet kialakításával stabilizálódott a piaci rendszer. Ezzel párhuzamosan - az önkormányzati szint jelentős megerősítésével - végbement a hatalom egy részének decentralizációja, ami a középszint, a megyék meggyengítése miatt erősen széttagolt rendszerhez vezetett. A piaci szereplők számára kedvező feltételek Budapesten igen jelentős tőkebeáramláshoz vezettek, ami látványos beruházásokban mutatkozott meg. A beruházások a város egyes részeire koncentrálódtak, és ezek a dinamikus részek szinte teljesen átalakultak.

A szocializmus időszakához képest a kilencvenes években a városfejlődés feletti közösségi kontroll erősen visszaszorult. Ehhez hozzájárult a városon belüli kétszintű igazgatási rendszer szerencsétlen átalakítása, a kerületi szint példátlan megerősítése, és emellett a városvezetés liberális politikája is, amely a piaci folyamatokat csak közvetve, az infrastrukturális feltételeken és az adóztatáson keresztül kívánta befolyásolni. A gyors piaci irányú fejlődés segített a város valós önállóságának kialakulásában (a költségvetés bevételi oldalán többségbe kerültek a saját bevételek), ugyanakkor a társadalmi különbségek gyorsan növekedtek, nem csak a városrészek, hanem a társadalmi csoportok jövedelmei, életlehetőségei között is. A magántőke által dominált városfejlődésben a rövid távú előnyök kiaknázása sokkal jellemzőbb, mint a hosszú távú gondolkodás, ezért a barnamezős problémák nőttek, a zöldterületek csökkentek, azaz a fejlődés fenntarthatósági elemei háttérbe szorultak.

Arról, hogyan áll Budapest másfél évtizeddel a rendszerváltás után a többi európai városhoz képest, rengeteg vélemény kering, jórészt szubjektív és egyedi benyomásokra alapozva. Nyilván az lenne a jó, ha az összehasonlítást objektív mutatókra lehetne alapozni. Az Urban Audit, az EU néhány éve bevezetett városstatisztikája (www.urbanaudit.org) ma már lehetővé teszi az objektív összehasonlítást, legalábbis néhány mutató alapján. Az Urban Audit 2005-ös kötetéből három nyugat-európai és három poszt-szocialista várost kiválasztva Budapest relatív helyzetéről (zömében 2001-es adatokon) a következő képet kaphatjuk.

(2001 körüli adatok)	Bécs	München	Milánó	Budapest	Prága	Pozsony	Varsó
Átlagos lakás-négyzetméter ár (€)	1145	2114	-	789	827	514	857
Átlagos lakás-alapterület, m2/fő	33	40	38	33	18	19	22
Munkanélküliség (%)	11	4	6	6	4	9	14
Aktivitási arány (%)	-	77	67	64	77	79	66
Egy főre jutó GDP (€)	36 844	51 803	27 988	-	14 860	9865	13 159
Átlagos éves háztartási jövedelem (€)	26 110	20 100	-	4639	6963	2141	-
A jövedelem felénél kevesebbet keresők (%)	-	11	-	16	19	7	-
0-4 évesek közül gyermekintézményben (%)	41	49	56	86	39	75	31
Lakónépességben középfokú végzettségű (%)	-	39	27	41	56	48	47
Lakónépességben felsőfokú végzettségű (%)	-	22	9	18	16	21	21
Napok száma, PM10 koncentr. 50 ľg/m3 feletti	-	61	-	166	62	87	56
Lakók által használható zöldterület (m2/fő)	11	37	11	43	83	479	20
Munkába járásnál autóhasználat aránya (%)	41	44	42	21	27	24	-
Városrészek (legmagasabb/ legalacsonyabb)
Munkanélküliségi arány	-	2,23	-	24,81	2,24	2	2,85
Lakónépességben alapfokú végzettségű (%)	-	-	-	2,3	1,66	2,9	2,83
Lakónépességben felsőfokú végzettségű (%)	-	-	-	27,32	2,92	4,15	5,1

Forrás: Urban Audit, 2005. European Commission

Az adatok, mint az várható volt, igen vegyes képet mutatnak.

Budapesten a lakásárak a nyugati városokéinál másfél-kétszer alacsonyabbak és nem térnek el lényegesen a többi három közép-kelet-európai fővároséitól. Az egy főre jutó lakás-alapterület kifejezetten magas, közelít a nyugati értékekhez, és messze meghaladja a keletieket. A munkanélküliség alacsony. Az aktivitási ráta viszont nagyon rossz, Budapesten dolgoznak messze a legkevesebben a munkaképes korúak közül a vizsgált városokban.

Az egy főre jutó GDP (amely Budapesten a prágai és a varsói érték között lehet) harmada-negyede, míg az átlagos háztartási jövedelem negyede-hatoda a nyugati városokénak. Viszonylag magas a szegény háztartások aránya. Kiemelkedően jó viszont az óvodai-bölcsődei ellátottság. A lakosság képzettségi szintje ugyan elmarad Pozsonytól és Varsótól, de eléri Münchenét és meghaladja Milánóét. Nagyon rossz a levegő minősége, ugyanakkor jó a zöldterülettel való ellátottság. Kiemelkedően magas a tömegközlekedést igénybevevők aránya. A kisebb (5-40 ezer közötti lakosságszámú) városrészek közötti különbségek, ami a térbeli-társadalmi szegregációra utal, Budapesten nagyon magasak.

A tények tehát egyik szélsőséges álláspontot sem támasztják alá: Budapest nem "maradt le" a többi poszt-szocialista nagyvárostól, de nem is "körözte le" őket a városfejlődést tekintve. A nyugati nagyvárosokhoz képest sok mutatóban nagy az elmaradás, ugyanakkor valószínű a lassú felzárkózás, amit talán az Urban Audit később publikálásra kerülő idősoros adatai alá is fognak támasztani.

A városfejlődés szubjektív megítélése

Minden városlakónak megvan a véleménye a városról, és ez még akkor is fontos, ha esetenként ellentmond a számok alapján leszűrhető tényeknek.

A Budapest Kör vitái során sokszor foglalkoztunk azzal, mi az, ami jónak tekinthető a városban, és mi az, ami nem. Viszonylag sok "sikertörténetet" tudtunk felsorolni, mint például a középső Ferencváros rehabilitációja, az Állatkert, a Szabó Ervin könyvtár, a Budapest Főváros Levéltára, az Uzsoki kórház, a Millenáris park, a Páva utcai Holocaust központ, a buszsávok, a 2-es metró terelése, az éjszakai közlekedés átalakítása. Jellemző ezekre a projektekre, hogy legtöbbjük nagy cirkuszok közepette, egy-egy "elhivatott" ember állhatatossága nyomán valósulhatott meg. A különbség a "sikeres" külföldi városokhoz képest nem a projektek feletti vitákban van, hanem inkább abban, hogy ott nem csak "erős emberek", hanem konszenzusra törekvő szereplők és a megállapodást kikényszerítő eljárásrendek is vannak, amelyek erősebb biztosítékát adják a siker elérésének.

A város bajait, problémáit persze még könnyebb felsorolni. Segített nekünk ebben az egyik vitánkon résztvevő külföldi, aki évek óta dolgozik Budapesten - véleménye szerint sok a lakástalan, az ügyintézők nyelvtudása erősen hiányos, az emberek feszültek, sok a graffiti, az utak, kórházak állapota katasztrofális (ugyanakkor persze a tömegközlekedés jó, az orvosok rendesek, a város pedig teljesen európai - tette hozzá azonnal).

A problémák valódi gyökereinek feltárásához persze túl kell lépni ezeken a "mindennapi" bajokon. Szemügyre véve a városfejlesztés nagy feladatait, a komplex fejlesztési projekteket, újabb és mélyebb problémák tárhatók fel, mint például a következők.

• A budapesti Expo-terület beépítése a Duna mindkét oldalán részleges kudarc (különösen a potenciális lehetőségekhez viszonyítva), ellentétben a hasonló Donau City területtel Bécsben, ami sikertörténetnek tekinthető.

• Az Óbudai Gázgyár körüli, évek óta tartó tervezgetés látható eredményekhez még nem vezetett, miközben a Gasometer Bécsben nemzetközileg jegyzett kiemelkedő példává, egy egész városrész húzó projektjévé vált.

• Az új metró felszíni kapcsolatai (például a Kelenföldi pályaudvar, ahol majdnem elmaradt a vágányok és a metró közvetlen kapcsolatának megteremtése), a városfejlődésre várhatóan gyakorolt hatása már ma is láthatóan jóval elmarad a lehetőségektől, miközben sok nyugati városban ragyogó példákkal lehet találkozni ilyen fejlesztések kapcsán.

A nagyprojektek, amelyek komplex megközelítést igényelnek, még világosabban mutatják tehát, hogy nem esetenkénti, hanem szisztematikus problémák vannak a jogi környezettel, a feladatok megosztásával, a szereplők kooperációjával, a közszféra szerepvállalásával, irányítási képességével és hajlandóságával.

Melyek ma a város legmegoldatlanabb bajai, legfőbb problémái?

Problémákat felsorolni könnyű, ezek városfejlődésre gyakorolt hatását értékelni már nehezebb. Mégis, meg kell kísérelni elválasztani a legfontosabb bajokat a kevésbé lényegesektől. Véleményem szerint a budapesti városfejlődés legnagyobb problémacsokrai, s egyben legfontosabb kihívásai a következők.

• A város szociális szétszakadása, a városrészek közötti különbségek növekedése (az erősödő társadalmi szegregáció gyorsítja egyes városnegyedek leszakadását, ahol a hátrányosabb helyzetű társadalmi csoportok koncentrálódása mellett felgyorsul a közterületek, a fizikai környezet lepusztulása, nőnek a közbiztonsági problémák).

• A városi lakosság nagymértékű csökkenése, egyrészt az elöregedés, másrészt a városkörnyékre való kiköltözés (szuburbanizáció) következtében, ami a városba autóval való bejáráshoz és ezáltal környezeti problémák sorának növekedéséhez vezet.

• Az egyéni közlekedés térnyerése eredményeként egyre növekvő a közlekedési káosz, ami együtt jár a parkolási problémák súlyosbodásával és a környezeti ártalmak elmélyülésével, s amin az időközben teret vesztő közösségi közlekedés nem képes változtatni.

A "felszínen", látható módon ezek tehát a legsúlyosabbnak mondható problémák. A jövő kulcsa természetesen e problémák okainak feltárása és lehetőségek szerinti megváltoztatása. A Budapest Kör vitái során az alábbiak merültek fel, mint e problémák legfontosabb, strukturális okai.

• A közszféra gazdasági gyengesége - a privatizáció következtében már alig van közösségi ingatlantulajdon, és jóval kisebbek a város fejlesztési lehetőségei a nyugati városokhoz képest (ráadásul Budapesten ez még meg is oszlik a főváros és a kerületek között).

• A stratégiai gondolkodás és irányítás gyengesége - a város sokszor még a meglévő, kicsi mozgásterét sem tudja jól kihasználni, részben a piaci folyamatokat fetisizáló felfogás, részben a hivatal, egyes városi középvezetők gyengesége vagy éppen alkalmatlansága (és a tényleges hatalomnak a hivatalon kívüli koncentrálódása) miatt.

• A hatalom megosztásának anomáliái - a budapesti kétszintű igazgatási rendszer egyedülálló a világon a kerületek nagy politikai erejét, ingatlantulajdonlását, saját adóbevételeit, a fővárosi forrásokból való részesedésének mértékét tekintve.

• Az adott hatalmi konstelláció keretein belüli kooperációs lehetőségek kihasználatlansága - részben a rossz törvényi környezet, részben a politika dominanciája, részben az innovatív vezetői gondolkodás ritkasága miatt alig van kooperáció a kerületekkel, a megyével, a városkörnyéki településekkel, ezért szinte teljes mértékben hiányzik az agglomerációs, illetve régiós tudat.

Mindezek következtében ma a városfejlesztés fontos szereplőit távolról sem a kooperáció, hanem kizárólag saját érdekeik mozgatják. Könnyű példákat felhozni a kerületek többségének ilyen viselkedésére, például a zsidónegyed vagy éppen a parkolás témakörében. Hasonló magatartás jellemző más közösségi szereplőkre is. A MÁV például felszabaduló területeire leginkább logisztikai funkciókat akar telepíteni, annak ellenére, hogy ez sok esetben sem a fővárosnak, sem az adott kerületeknek nem jó, mert közúti forgalmat generál. A kooperáció hiányát legjobban talán az aquincumi híd bizonyítja, amelynek esetében annak ellenére sem sikerült közös vasúti-közúti hidat kialakítani, hogy csak ekkor kaphatott volna a projekt EU-t támogatást.

Mindezeken felül természetesen Budapesten is érvényesülnek azok az általános problémák, amelyek országosan gúzsba kötik az innovatív gondolkodást, az újat akarást. Ahogyan a Budapest Kör "romkocsmákkal és városrehabilitációval" foglalkozó tematikus estjén megfogalmazták: az ilyen és ehhez hasonló innovatív dolgokhoz vakmerőség kell, és egyiket sem lehet az adott körülmények között teljesen tisztességesen, szabályosan csinálni. Túl bonyolultak és egyáltalán nem átláthatóak a szabályok, ezerféle engedély kell, a hivatalokat pedig semmi sem ösztönzi a gyors döntéshozatalra.

Mivé lehetne Budapest az elkövetkező évtizedben és mit kell ehhez csinálni?

Milyen lehetne a jövő, ha minden jól alakul?

Budapestnek Európán belüli kedvező fekvése, a természeti környezet és a lakosság adottságai alapján több "kiugrási lehetősége" is van. Ezek között szokták említeni a "logisztikát" és a "találkozási pontot" (Budapest mint a Nyugat és a Kelet közötti áruközvetítő, illetve kapcsolatteremtő hely), a "fürdővárost", illetve a "tudásközpontot".

Budapest Városfejlesztési Koncepciója, illetve az erre épülő Podmaniczky program tartalmazza ezeket a lehetőségeket, azonban egyiket sem emeli ki a többi rovására. A koncepció filozófiája szerint Budapest túl nagy és túl sokszínű város ahhoz, hogy egyetlen elképzelésre alapozza jövőjét. Egy "zászlósprojekt" beindítása helyett a gazdasági, környezeti és szociális szempontok egyensúlyának megtartását javasolja. Határozottan kiáll ugyanakkor amellett, hogy a városnak maximális mértékben együtt kell működnie a kerületekkel, a városkörnyékkel, a gazdaság szereplőivel, a civil szervezetekkel.

A város jövője jelentős mértékben azon múlik, képes lesz-e a kulcsfontosságú fejlesztéseket (pl. metró, belváros, technopolisz, északi összekötés, a közösségi közlekedés hálózatba szervezése) a városhatárokon is túlnyúlóan megszervezni és beindítani. Budapestet minimálisan a mai agglomeráció keretei között kell értelmezni, csak így lehet a fejlesztési feladatait optimálisan megoldani, és csak így számít európai méretekben is jelentős városnak. Kellő összefogás és az EU-tól kapható támogatási lehetőségek optimális kihasználása esetén a budapesti térség előtt óriási, csak a Gründerzeithez mérhető nagyságú fejlődés lehetősége nyílik meg.

Visszazökkenve a mai realitások közé: nyilvánvaló, hogy a lehetőségek megragadása a mai trendek folytatása esetén aligha lehetséges. Habár Budapestnek az elmúlt évszázadban voltak nagy fejlődési szakaszai, az előrelépés útját mégsem ezek alapján kell megkeresni, hiszen ezek a kiemelkedő fejlődési szakaszok (Andrássy, Reitter, Bárczy) egyáltalán nem demokratikus időszakokhoz kötődtek. A városnak nem saját múltjához kell fordulnia - ilyen értelemben a Fővárosi Közmunkák Tanácsának nosztalgikus emlegetése sem vezet túl messzire. A demokratikus politikai rendszer és a piacgazdaság körülményei között csak a nyugati országokban már egy-másfél évtizede alkalmazott hatékony városi kormányzás (governance) modellje jelentheti az előre vezető utat.

Az írás elején említett, leginkább egy-egy "erős ember" nevéhez köthető sikeres fővárosi projektek tehát csak részben mutatják meg a követendő utat. A mai demokratikus körülmények között - amellett, hogy nagy szükség van az elhivatott projekt-menedzserekre - nem a "diktatórikusabb" eszközök alkalmazását kell erősíteni, hanem ki kell dolgozni az együttműködésre ösztönző eljárásrendeket és el kell érni a törvények olyan módosítását, hogy a szereplők közötti kooperációra ösztönözzenek.

Min kellene tehát változtatni és hogyan?

Az optimális az lenne, ha a városháza lenne a kezdeményező a város fejlesztéséhez szükséges partnerségek megteremtésében. Ennek már tapasztalhatók az első jelei, különösen a gazdaság vonatkozásában: több mint egy évtizedes "be nem avatkozás", azaz laissez faire politika után a város felismerni látszik, hogy a közszférának fontos feladatai vannak a városi gazdaság fejlődésének befolyásolásában (is). Ez nem merül ki pusztán abban, hogy optimális infrastrukturális feltételeket kell teremtenie minden beruházó számára, hanem kezdeményező szerepet is kell játszania a piac szereplőivel szemben. Emellett erősítenie kell a városi fejlődés fenntarthatóságát biztosító szabályozó és ellenőrző szerepét is. Mondani sem kell, hogy a közszféra ilyen tágabb szerepköréhez megfelelő, elhivatott és kooperációra hajlandó embereket kell találni, nem csak a nagy projektek élére, hanem a városi adminisztrációba is. Az innovatív, más partnerek felé nyitott attitűd csodákat képes művelni, még akkor is, ha a közszféra pénze kevés.

A közszféra újfajta "viselkedési modellje" felé jó átmenetet biztosítanak az EU-projektek, amelyek egyrészt szigorú eljárási rendet tesznek kötelezővé, másrészt jelentős mértékű külső pénzforrás megszerzésének lehetőségét jelentik, ami minden szereplőt a szükséges kooperáció irányába ösztönöz.

Kérdés, hogy ha ki is alakulna egy governance-típusú, kooperációs ambíciókkal rendelkező városvezetés, hogyan tudná elképzeléseit érvényesíteni a mai, ennek sok szempontból nem kedvező politikai, szabályozási, gazdasági környezetben. Miután alapvető reformokra (így a kerületek hatalmának szűkítésére, a városkörnyéki települések fejlesztése felett bizonyos mértékű ellenőrzés megszerzésére) a kétharmados törvények miatt nincs reális lehetőség, pótmegoldásokkal kell dolgozni. Ezek csak a politikai és gazdasági előnyökkel kecsegtető önkéntes kooperációk kialakításán, vonzóvá tételén alapulhatnak.

Önkéntes együttműködések jobbára csak akkor alakulnak ki, ha a szereplők előtt nyilvánvalóvá válik, hogy együttműködés esetén nagyobb nyereség érhető el mindenki számára. Ennek beláttatásához keményen kell dolgozni: szükségesek a kerületi és a városkörnyéki politikai vezetőkkel való rendszeres konzultációk, a regionális kooperáció gazdaságfejlesztési elemeinek megteremtése, a BAFT lehetőségeinek kihasználása. Mindezek mellett természetesen törekedni kell a szabályozási környezet reális átalakítására, így például a településfejlesztési szerződés nyújtotta lehetőségek kihasználására, illetve nagy projektek esetében az építési engedélyezési eljárás megváltoztatására.

Budapestnek elvileg megvannak a lehetőségei a további dinamikus és kiegyensúlyozott fejlődésre, amivel valódi térségi központtá tudna válni Délkelet-Közép Európában. Ehhez ma elsősorban a belső és külső kooperáció hiányzik. Sokat kell tennie a fővárosnak a várost szerves egészként felfogó gondolkodás helyreállításáért, a speciális budapesti adottságokból kiindulva, a kétszintűség keretei között, a kerületekkel partnerséget kiépítve. Hasonlóan fontos feladatai vannak a fővárosnak a regionális összefogásban, a funkcionális várostérségben, illetve a nagyrégiós környezetben, a "csapágyvárosokkal" és a gazdasági szervezetekkel való partnerség kialakításában. A kulcs a koncepciózus és kooperációs városvezetés, amely kellő viták után meg meri hozni a szükséges döntéseket, és egységesen fellépve végre is hajtja őket.